養老并軌，誰來埋單？

近期，一些事業單位的“老人”陷入了提前退休還是靜觀其變的糾結中，他們計算背后的經濟賬，將7月1日視為做出選擇的“大限”。緊張的情緒緣于2014年5月15日出臺的《事業單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》），其中規定，從今年7月1日起正式實施“事業單位及其工作人員依法參加社會保險”。

青海省某高校教師對《南風窗》記者說，《條例》出臺后不久，學校就被通知，在青海持續工作滿30年，女性達到50歲、男性55歲可以申請提前退休，提交報告者一時潮動，聽聞僅青海大學一所學校就報了500多人。只差兩個月就符合條件的人更是遺憾“落敗”。“不過，少數人冷靜之后又把報告拿了回來，算了一下賬，提前退休損失的工資跟進入社保后減少的退休金差不多。”這名教師說。

事業單位與企業養老保險并軌已成定局。經過了上世紀90年代開始的局部嘗試和2008年后的試點折戟，第一部系統規范事業單位人事管理制度的行政法規為改革確立了依據和方向。不過，在具體方案出臺之前，不同屬性的事業單位、不同年齡層的員工如何差異化對待仍然未知。這也是讓部分“老人”恐慌、猜度的原因。

“頂層設計”初具，而后續的可操作方案以及是否將公務員也納入的政策選擇，才是對養老并軌的真正考驗。

試點失敗

眾所周知，當前超過3000萬的事業單位編制人員和700多萬公務員享受的福利性退休制度，與企業職工的保障性養老制度有著強烈反差。

盡管企業職工養老金已經實現了連續10年、年均10%的高增長，從2005年的人均714元漲至2014年的突破2000元，但養老金替代率仍不能達標，遠低于基本養老保險制度預期的58.5%。相比之下，事業單位和機關的對應數字則分別為70%和100%左右。財政部財政科學研究所的研究顯示，2013年城鎮職工基本養老保險月人均養老金近1900元，事業單位月均養老金是企業退休職工的1.8倍，機關公務員退休人員養老金水平是企業的2.1倍。

早在上世紀90年代，伴隨著事業單位改革的啟動，部分地方開始了養老機制轉型的探索。“有的地方個人也繳費了，但機制沒有理順，結果又退回去了。”人社部副部長胡曉義曾對媒體坦言改革的嘗試并不成功。

沒有統一協調的方案和配套改革，地方既面臨阻力，也缺乏動力。這注定了后來進行的試點也不會有實質性突破。

2008年2月，國務院常務會議確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。然而，數年過去，幾個地方都無法為即將到來的全國性改革交出一份合格的“試點經驗”。

據中國人民大學教授王曉軍調研，5省市在試點過程中實施對象不一致，范圍有寬有窄，繳費基數也不統一，有的按檔案工資，有的按工資總額，還有的采取“雙基數”。繳費比例各地也差異較大，造成同崗同工卻待遇不同的狀況。

即便實現了“破冰”的廣東，也是“半吊子改革”，事業單位員工與普通企業職工一樣，按月繳納養老保險費，但退休時，待遇依舊按原有標準執行。

“5省市等于最后都停了，沒有搞下去。地方肯定是動力不足的，而且事業單位的人員比較抵觸—憑什么公務員不參加改革？”中國勞動學會副會長兼中國勞動學會薪酬專業委員會會長蘇海南說。除此之外，地方確實也有具體困難，如果當地事業單位的人數比較多，且以前沒有繳費的視同繳費的話，在當地從企業籌集的養老保險基金又不夠多的情況下，等于事業單位退休人員要分掉一部分養老保險基金，現收現付就會有比較大的壓力。而且承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層基本醫療服務的公益一類事業單位，其職工按制度安排的工資水平不高，讓他們拿出一部分錢繳費，的確很難落實。

影響最大的群體

事實上，即便是實際收入較高的醫療機構、高校等公益二類事業單位，也對不充分的改革有怨言。

“事業單位雖然退休工資高，但是在職收入比企業低。以我為例，讀了很多年博士，又出國進修學習過，到現在工資才1萬塊錢左右，還不如我的研究生剛畢業的收入。而且，工資收入里只有3000元是財政給的，其他7000元是學校和學院發的。”中國人民大學公共管理教授劉昕說。據他所知，退休后績效工資和補貼就都沒有了，只有五六千塊。

公益類事業單位以教師和醫務人員為主體，他們將是受改革影響最大的群體。按照最新的統計數字，全國專任教師超過1400萬，醫務人員達到860萬。由于長久以來人員冗余、效率低下的社會形象，行政類事業單位對改革形成的阻力被看作是對既得利益的維護，在合理性上立不住腳。而教師和醫務人員則不同，他們不僅面向社會公眾、提供公共服務，具有天然的道德優勢，而且教師群體更是有《教師法》作為法理依據，這使他們在反對并軌時，比其他人更迫切和公開。

2009年全國“兩會”期間，正值試點方案發布不久。77名主要來自教育界的政協委員聯名提案，建議暫時停止在教師隊伍中進行事業單位養老保險改革。他們認為，《教師法》規定教師收入應當不低于當地公務員，自然也應該包括退休收入不低于公務員。

公務員獨立于養老改革之外，雙軌制便依然存在，只不過對比力量發生變化而已。過去幾年中，一直堅持先動事業單位，公務員暫時不動的思路已經被實踐證明無法走通，改革很難單兵突進。而現在，機關事業單位養老保險制度已經被明確寫入《政府工作報告》，意味著公務員養老納入社保只是一個時間問題。由于公務員與事業單位切割而產生的阻力變小，成敗的關鍵便更依賴于改革的成本由誰負擔。

改革由誰埋單

養老金并軌后涉及的首先是籌資機制問題。按照財政撥款類型的不同，全額撥款、差額財政補貼、自收自支事業單位的欠費是由財政兜底還是個人補繳，老中青三代人群應該如何區分對待，個人繳費是否應該以漲工資為前提，都需要以全面的調研和測算為基礎。

有學者估算，按照8%的個人繳費率，如果3000萬事業單位工作人員月平均工資2500元，每年空置的個人賬戶中少繳費用達720億。財政不可能為此全部埋單。

“老人老辦法”、“新人新辦法”相對來說不會涉及很復雜的制度設計，而“中人中辦法”則會產生欠繳費如何補、補多少的問題。

“全額撥款或者差額撥款的事業單位，主要看財政能不能兜底，這些人已經欠繳費很多年了，退休之后要動用現收現付養老保險基金的部分錢，這可能會使某些地方的社保基金形成缺口。”蘇海南說，如果全國算總賬，事業單位退休人員退休金改由各地養老保險基金支付，不足部分由財政兜底，這一兜底壓力基本不會增加，但是對于財政吃緊、社保基金也不充足的地區，短期內肯定有影響。

在養老基金本身就面臨諸多問題的情況下，如果籌資的辦法不理順，新涌入的事業單位人員無疑會使養老基金的負擔加重。人社部最近發布的公報顯示，2013年各級財政補貼基本養老保險基金3019億元，比2012年再增加371億元。以財政補貼為重要來源的基本養老保險制度是否具有可持續性，因此也受到質疑。

中國社科院世界社會保障研究中心發布的《中國養老金發展報告2013》顯示，2012年有19個省份的城鎮職工基本養老保險基金當期收不抵支；城鎮職工基本養老保險個人賬戶缺口較2011年擴大約240億元。“這么多地方有缺口，肯定只能拆東補西，或者靠中央的轉移支付撥款勉強維持。”劉昕說。

而對于已經脫離了財政供養模式的自收自支單位來說，并軌之后要拿出一部分錢交養老保險是短期內最實際的問題。“有些事業單位經濟效益不好，沒什么創收渠道，而且當地財政一般不會為他們兜底，欠費需要單位自己拿錢去補。壓力當然很大。”蘇海南說。

不過，一些事業單位人員，也并不把進入社保看成壞事。據吉林省某重點中學教師萬代遠介紹，自己的收入中60%～70%是浮動工資。也就是說，按照目前的制度，退休后只能拿到2000到3000元。“雖然是國家白給的，但也太少了。”他說，進入社保后，繳費基數如果按照實際收入算，退休后拿到的錢肯定會增加。

而在劉昕看來，養老并軌有助于解決事業單位人才長期不流動的問題。“事業單位的人員想走但是又沒法走，離開的話退休金就沒有了，等于凈身出戶，必須在體制內退休。去企業的話，又沒有養老金累積。”劉昕說，并軌之后，可以使事業單位人才向企業流動沒有后顧之憂。

方案還有多遠

在《條例》中，與養老并軌同時提起的還有建立事業單位工資增長機制。這被公眾普遍認為是給事業單位漲工資的信號，并依此斷定改革并不會真正觸動事業單位人員的利益。而人社部新聞發言人在一次例行發布會上“建立機關事業單位職業年金”的表述更是讓輿論質疑：雙軌制還沒有破除，是否又會產生新的不公平？

如果并軌后事業單位建立相應的職業年金制度，則只能依賴單位創收或財政投入。相當于原有的利益非但沒有影響，還會增加新的福利。基于此，輿論的質疑也并非完全是一些事業單位人員所認為的心理不平衡。以往的社會保障并軌中，名義上的特殊待遇被取消，而以變種的名目繼續享受優待的“改革”并不是沒有發生過，這讓公眾不得不格外敏感。以醫療領域為例，取消公費醫療后，機關事業單位人員以不同名目享受“補充醫療補助”，需自付部分可進行“二次報銷”，與公費醫療待遇相當。

“職業或企業年金制度作為強制養老保險、補充養老保險、個人儲蓄養老保險三根支柱之一，設計出發點并不是拉大差距，而是減輕基本養老保險的壓力，更好地保障職工退休后的水平不比在職時大幅度下降，合理的差距可以有，但必須要有封頂，在制度上規范得更加細致嚴密。”蘇海南說。

其實，在基本養老保險尚沒有理順的情況下，人社部的表態更像是對事業單位人員的許諾性安撫，以減少改革的阻力。在劉昕看來，現在還談不上職業年金，養老并軌的方案恐怕也沒那么容易出臺。

據甘肅省一名市級單位公務員透露，他所在的市還沒有涉及事業單位進社保的問題，事業單位分類改革才剛剛開始推進，很多經營性事業單位還沒有轉企。2011年出臺的《分類推進事業單位改革指導意見》留出了5年的靈活時間，也就是說，全國的事業單位行政、公益、經營分類最遲2015年才能全部完成。劉昕認為，在此之前，養老并軌的具體可操作方案很難拿出來。

與此同時，事業單位與機關的關系也沒有理順。“一些事業單位的工資還是跟政府機關聯動，事業單位的崗位績效工資掛鉤公務員的崗位等級工資，事業單位雖然對管理人員、行政人員劃分了10級職員，但基本上還是按照行政級別發工資，比如5級職員對應的是正處級，6級對應副處、7級正科、8級副科。而且，在組織部的干部任用制度中，事業單位和機關被視為一體，比如有很多事業單位的處長直接調到中央機關當處長，局級事業單位領導調到政府當區長。”劉昕說，事業單位必須是整體配套改革，不僅是養老進社保那么簡單。

盡管并軌改革還有很長的路要走，但公平正義的價值應當首先確立。以體制內外身份決定養老待遇差異的規則，必須讓位于人力資源的平等對待。