《預算法》修訂，試驗先行

4月末，十二屆全國人大常委會第八次會議對《預算法修正案（草案）》進行了第三次審議，上一次審議，還是在2012年6月。時隔近兩年，這部“經濟憲法”仍未獲通過。

不過，這也在各方預計之中，全國人大常委會相關人士即表示條件還不成熟，三審稿上會只是“讓第一次見面的新一屆常委會熟悉條文，進而深入研究”。而且，按照《立法法》的規定，擱置爭議滿兩年的法律案將終止審議，此次修正案上會更有走程序以免被終止審議的現實需要。

相較于同期啟動修訂的其他法律，《預算法》修訂可謂一波三折，現行《預算法》已經運行20年，修法是共識，然而，“管好政府的錢袋子”這一現代財政精神能夠在多大程度上體現，仍有諸多爭議需要解決。

管理法，還是控權法

《預算法》修訂跨越10年，歷經3屆人大，兩度成立起草小組。其間，全國財政收入從2004的2.6萬億擴張到了2013年的12.9萬億。隨著財政總量的擴大，先行預算制度的弊端更加顯現。

2004年全國人大正式啟動了《預算法》的修訂議程，兩年之后，全國人大預算工委會牽頭起草了《預算法（修正案）》第一稿。這一修正案因強調對政府部門財政收支預算及執行的限制，被認為比較接近現代民主政治精神。也正因如此，受到了利益相關部委的反對和抵制，此次修訂最終擱置。

經過了這番看起來太過“理想”的初探，2009年，第十一屆全國人大決定重啟預算修法進程，并成立了人大預工委、財政部、國家發改委、審計署等十幾部門聯合組成的新起草小組。然而，作為各大部委激烈博弈后的產物，二審稿一面世，即受到了廣泛的批評，被認為極大反映了財政系統的部門利益，更像是一個內部工作條例，人大審批監督、規范約束政府預算的權力被弱化，也沒有提及公眾參與的權利，政府內部制衡預算的制度也被削弱。

預算法到底應該是管理法還是控權法，通俗地講對應著“政府管錢袋子”還是“管好政府的錢袋子”兩種思路。立法宗旨的差異，決定了公共財政運行過程與監督的不同走向。修法的過程中，這一爭議始終是焦點之一。三審稿對此作出的回應被認為是一個亮點，一改過去強調政府管理經濟、發揮預算宏觀調控作用的宗旨，強調規范政府收支行為、對預算的監督和管理。

與此前對二審稿“倒退”的評價不同，學界普遍認為三審稿有所進步。在人大監督權、預算編制的完整性、預算公開等方面都有了明確的規定。例如，“全國人大可以改變或撤銷全國人大常委會關于預算、決算不適當的決議”；確立四本預算的全口徑預算體系，各級政府應當建立跨年度預算平衡機制；預算執行情況報告和政府采購則都要公開，并且明確了公開的具體時限，還增加了對“虛假列支、超標樓堂館所”等違紀行為的問責和處分規定；安排專項轉移支付時，上級政府不得要求下級政府承擔配套資金。此外，適度放開地方政府舉債的權限。

其中，預算公開的程度應該是公眾最為關心的問題。針對已經公開的各級預決算報告普遍存在“一般人看不懂”的問題，三審稿提出，“政府收支分類科目應當按其保障功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款”。按照經濟性質分類，就是要反映出各項支出的具體用途。近日，財政部也表示將積極研究部門決算按經濟分類公開。

不過，三審稿也仍然給一些短期內無法突破的遺留問題設置了模糊的空間，諸如是否賦予人大修改和調整預算的權力，央行究竟是“經理”還是“代理”國庫，公眾如何參與預算，地方債風險管理等，還缺乏細化條款和可操作性。與前兩次審議相比，三審稿在難點上選擇了適度穩健的策略，此次未獲通過，意味著部門關系、央地關系理出明晰的權責邊界還需要一定的時間。通常情況下，3次審議就能完成一次修法，但是在很難達成共識的情況下，法律修訂將是一個漫長的過程，例如《物權法》就審議了7次之多。在此背景下，部分難點先進行試水未嘗不是一個突破口。

財政專戶廢存

《預算法》修訂過程中，財政專戶的廢存一直是一個爭議點。

作為統收統支型財政管理體制的產物，財政專戶游離于人民銀行經理的國庫之外。這些預算外資金助長了小金庫的泛濫，為腐敗提供了可能。2010年，江蘇省財政廳原副廳長張美芳巨額受賄案即與此相關，其受賄來源主要是決定財政收入開戶銀行而收取銀行吸儲回扣。

《預算法》二審前夕，財政部就曾出臺文件整頓清理財政專戶，認為專項支出專戶開設過多、過亂，一些專戶違規開設。

事實上，由于種類繁雜的非稅收入分散在政府的各個部門和事業單位，而各個部門又有不同的非稅項目，這些權限分布在不同的處室，又分散在不同的銀行。所以沒有任何層級能夠厘清這些賬戶和規模到底有多少，成為導致國家財政資金分散流失和使用效率低下的一個重要因素，《預算法》二審草案也正因有將財政專戶合法化之嫌才廣受批評。提議在《預算法》中保留財政專戶的部委，多被審計署查出有大量財政專戶資金。從二審到三審的近兩年中，財政收支管理規范性雖然有了一定的進步，但是仍然可以看到部門利益對修法的影響。

《預算法》修訂的目標之一，是為了解決“預算內、外兩個體系、兩種管理模式”的問題，預算內、外統一管理后，“財政專戶”也就沒有存在的理由。然而在三審的修訂案草案中，雖然對可以設立財政專戶的資金限定為法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，大幅限制了財政專戶的設立和資金的使用。但在全國人大常委會委員任茂東看來，這種先承認財政專戶存在的合法性，然后再加強管理的方法在實踐中并不足取，財政專戶所涉及的核心問題是當前是否有必要設立的問題。

與前兩次審議相比，三審稿在難點上選擇了適度穩健的策略，此次未獲通過，意味著部門關系、央地關系理出明晰的權責邊界還需要一定的時間。

5月28日，財政部發布《關于進一步加強財政支出預算執行管理的通知》。從2014年6月1日起，一律不再新設專項支出財政專戶；目前已設立的專項支出財政專戶要逐步取消，確需保留的經財政部審核后報國務院批準。從此次財政部《通知》來看，仍然為現存的財政專戶留有余地。

地方自主發債謹慎放行

允許地方發債被財政專家普遍解讀為三審稿的另一個亮點。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就已經釋放出地方政府發債解禁的信號，“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”。

由于現行《預算法》不允許地方政府發債，利用投融資平臺舉債的隱蔽性特點使得地方債務在過去的幾年中迅猛增長。為地方政府融資設立合法渠道一直以來為學界所呼吁，分稅制下的“地方突圍”亟需找到一個合法、透明的出口。三審稿擬對地方發債適度開閘，可以說是正當其時。與此同時，修法也采取了較為審慎的態度，規定了諸多限制，例如明確舉債主體為“經國務院批準的省、自治區、直轄市”；舉債方式限于“發行地方政府債券”；用途應當是“一般公共預算中必需的建設投資的部分資金”，并“不得用于經常性支出”；債務還應有“穩定的償還資金來源”。在債務規模和管理方式上設立了多道“防火墻”。

5月21日，財政部發布了《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》。經國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。此前，地方債雖然于2009年解禁，但是由財政部代理，規模由財政部決定，發行和償債也要由財政部代辦。2011年年底，開始試點地方政府直接發債，但是發債規模和償債仍由財政部決定和代辦。最新的試點涵蓋了東中西部的省份，并且允許地方政府自主發行及自行償付，可以說是重構央地財政關系的進一步嘗試。不過，在相關學者看來，債務管理及風險預警機制仍面臨考驗，地方政府破產制度、財政緊急狀態制度等都沒有建立，中央政府有可能最終為地方政府的債務埋單。

無論從三審稿還是此次試點的規定來看，中央對地方自主發債還是采取了較為嚴格的規制。

《預算法（修正案）》正式通過或許需要更長的時間，爭議和存疑的部分先進行試點，這也是中國式修法的一個特點。實踐中遇到的問題有助于未來的草案更具嚴肅性和可執行性，從根本上理順“政府與人大”、“中央與地方”的關系。