《預(yù)算法》修訂，試驗(yàn)先行

4月末，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議對(duì)《預(yù)算法修正案（草案）》進(jìn)行了第三次審議，上一次審議，還是在2012年6月。時(shí)隔近兩年，這部“經(jīng)濟(jì)憲法”仍未獲通過(guò)。

不過(guò)，這也在各方預(yù)計(jì)之中，全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)人士即表示條件還不成熟，三審稿上會(huì)只是“讓第一次見(jiàn)面的新一屆常委會(huì)熟悉條文，進(jìn)而深入研究”。而且，按照《立法法》的規(guī)定，擱置爭(zhēng)議滿兩年的法律案將終止審議，此次修正案上會(huì)更有走程序以免被終止審議的現(xiàn)實(shí)需要。

相較于同期啟動(dòng)修訂的其他法律，《預(yù)算法》修訂可謂一波三折，現(xiàn)行《預(yù)算法》已經(jīng)運(yùn)行20年，修法是共識(shí)，然而，“管好政府的錢(qián)袋子”這一現(xiàn)代財(cái)政精神能夠在多大程度上體現(xiàn)，仍有諸多爭(zhēng)議需要解決。

管理法，還是控權(quán)法

《預(yù)算法》修訂跨越10年，歷經(jīng)3屆人大，兩度成立起草小組。其間，全國(guó)財(cái)政收入從2004的2.6萬(wàn)億擴(kuò)張到了2013年的12.9萬(wàn)億。隨著財(cái)政總量的擴(kuò)大，先行預(yù)算制度的弊端更加顯現(xiàn)。

2004年全國(guó)人大正式啟動(dòng)了《預(yù)算法》的修訂議程，兩年之后，全國(guó)人大預(yù)算工委會(huì)牽頭起草了《預(yù)算法（修正案）》第一稿。這一修正案因強(qiáng)調(diào)對(duì)政府部門(mén)財(cái)政收支預(yù)算及執(zhí)行的限制，被認(rèn)為比較接近現(xiàn)代民主政治精神。也正因如此，受到了利益相關(guān)部委的反對(duì)和抵制，此次修訂最終擱置。

經(jīng)過(guò)了這番看起來(lái)太過(guò)“理想”的初探，2009年，第十一屆全國(guó)人大決定重啟預(yù)算修法進(jìn)程，并成立了人大預(yù)工委、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、審計(jì)署等十幾部門(mén)聯(lián)合組成的新起草小組。然而，作為各大部委激烈博弈后的產(chǎn)物，二審稿一面世，即受到了廣泛的批評(píng)，被認(rèn)為極大反映了財(cái)政系統(tǒng)的部門(mén)利益，更像是一個(gè)內(nèi)部工作條例，人大審批監(jiān)督、規(guī)范約束政府預(yù)算的權(quán)力被弱化，也沒(méi)有提及公眾參與的權(quán)利，政府內(nèi)部制衡預(yù)算的制度也被削弱。

預(yù)算法到底應(yīng)該是管理法還是控權(quán)法，通俗地講對(duì)應(yīng)著“政府管錢(qián)袋子”還是“管好政府的錢(qián)袋子”兩種思路。立法宗旨的差異，決定了公共財(cái)政運(yùn)行過(guò)程與監(jiān)督的不同走向。修法的過(guò)程中，這一爭(zhēng)議始終是焦點(diǎn)之一。三審稿對(duì)此作出的回應(yīng)被認(rèn)為是一個(gè)亮點(diǎn)，一改過(guò)去強(qiáng)調(diào)政府管理經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮預(yù)算宏觀調(diào)控作用的宗旨，強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府收支行為、對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和管理。

與此前對(duì)二審稿“倒退”的評(píng)價(jià)不同，學(xué)界普遍認(rèn)為三審稿有所進(jìn)步。在人大監(jiān)督權(quán)、預(yù)算編制的完整性、預(yù)算公開(kāi)等方面都有了明確的規(guī)定。例如，“全國(guó)人大可以改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算不適當(dāng)?shù)臎Q議”；確立四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和政府采購(gòu)則都要公開(kāi)，并且明確了公開(kāi)的具體時(shí)限，還增加了對(duì)“虛假列支、超標(biāo)樓堂館所”等違紀(jì)行為的問(wèn)責(zé)和處分規(guī)定；安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，上級(jí)政府不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。此外，適度放開(kāi)地方政府舉債的權(quán)限。

其中，預(yù)算公開(kāi)的程度應(yīng)該是公眾最為關(guān)心的問(wèn)題。針對(duì)已經(jīng)公開(kāi)的各級(jí)預(yù)決算報(bào)告普遍存在“一般人看不懂”的問(wèn)題，三審稿提出，“政府收支分類科目應(yīng)當(dāng)按其保障功能分類分為類、款、項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款”。按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，就是要反映出各項(xiàng)支出的具體用途。近日，財(cái)政部也表示將積極研究部門(mén)決算按經(jīng)濟(jì)分類公開(kāi)。

不過(guò)，三審稿也仍然給一些短期內(nèi)無(wú)法突破的遺留問(wèn)題設(shè)置了模糊的空間，諸如是否賦予人大修改和調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，央行究竟是“經(jīng)理”還是“代理”國(guó)庫(kù)，公眾如何參與預(yù)算，地方債風(fēng)險(xiǎn)管理等，還缺乏細(xì)化條款和可操作性。與前兩次審議相比，三審稿在難點(diǎn)上選擇了適度穩(wěn)健的策略，此次未獲通過(guò)，意味著部門(mén)關(guān)系、央地關(guān)系理出明晰的權(quán)責(zé)邊界還需要一定的時(shí)間。通常情況下，3次審議就能完成一次修法，但是在很難達(dá)成共識(shí)的情況下，法律修訂將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，例如《物權(quán)法》就審議了7次之多。在此背景下，部分難點(diǎn)先進(jìn)行試水未嘗不是一個(gè)突破口。

財(cái)政專戶廢存

《預(yù)算法》修訂過(guò)程中，財(cái)政專戶的廢存一直是一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)。

作為統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政管理體制的產(chǎn)物，財(cái)政專戶游離于人民銀行經(jīng)理的國(guó)庫(kù)之外。這些預(yù)算外資金助長(zhǎng)了小金庫(kù)的泛濫，為腐敗提供了可能。2010年，江蘇省財(cái)政廳原副廳長(zhǎng)張美芳巨額受賄案即與此相關(guān)，其受賄來(lái)源主要是決定財(cái)政收入開(kāi)戶銀行而收取銀行吸儲(chǔ)回扣。

《預(yù)算法》二審前夕，財(cái)政部就曾出臺(tái)文件整頓清理財(cái)政專戶，認(rèn)為專項(xiàng)支出專戶開(kāi)設(shè)過(guò)多、過(guò)亂，一些專戶違規(guī)開(kāi)設(shè)。

事實(shí)上，由于種類繁雜的非稅收入分散在政府的各個(gè)部門(mén)和事業(yè)單位，而各個(gè)部門(mén)又有不同的非稅項(xiàng)目，這些權(quán)限分布在不同的處室，又分散在不同的銀行。所以沒(méi)有任何層級(jí)能夠厘清這些賬戶和規(guī)模到底有多少，成為導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政資金分散流失和使用效率低下的一個(gè)重要因素，《預(yù)算法》二審草案也正因有將財(cái)政專戶合法化之嫌才廣受批評(píng)。提議在《預(yù)算法》中保留財(cái)政專戶的部委，多被審計(jì)署查出有大量財(cái)政專戶資金。從二審到三審的近兩年中，財(cái)政收支管理規(guī)范性雖然有了一定的進(jìn)步，但是仍然可以看到部門(mén)利益對(duì)修法的影響。

《預(yù)算法》修訂的目標(biāo)之一，是為了解決“預(yù)算內(nèi)、外兩個(gè)體系、兩種管理模式”的問(wèn)題，預(yù)算內(nèi)、外統(tǒng)一管理后，“財(cái)政專戶”也就沒(méi)有存在的理由。然而在三審的修訂案草案中，雖然對(duì)可以設(shè)立財(cái)政專戶的資金限定為法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，大幅限制了財(cái)政專戶的設(shè)立和資金的使用。但在全國(guó)人大常委會(huì)委員任茂東看來(lái)，這種先承認(rèn)財(cái)政專戶存在的合法性，然后再加強(qiáng)管理的方法在實(shí)踐中并不足取，財(cái)政專戶所涉及的核心問(wèn)題是當(dāng)前是否有必要設(shè)立的問(wèn)題。

與前兩次審議相比，三審稿在難點(diǎn)上選擇了適度穩(wěn)健的策略，此次未獲通過(guò)，意味著部門(mén)關(guān)系、央地關(guān)系理出明晰的權(quán)責(zé)邊界還需要一定的時(shí)間。

5月28日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》。從2014年6月1日起，一律不再新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶；目前已設(shè)立的專項(xiàng)支出財(cái)政專戶要逐步取消，確需保留的經(jīng)財(cái)政部審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。從此次財(cái)政部《通知》來(lái)看，仍然為現(xiàn)存的財(cái)政專戶留有余地。

地方自主發(fā)債謹(jǐn)慎放行

允許地方發(fā)債被財(cái)政專家普遍解讀為三審稿的另一個(gè)亮點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》就已經(jīng)釋放出地方政府發(fā)債解禁的信號(hào)，“允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”。

由于現(xiàn)行《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)債，利用投融資平臺(tái)舉債的隱蔽性特點(diǎn)使得地方債務(wù)在過(guò)去的幾年中迅猛增長(zhǎng)。為地方政府融資設(shè)立合法渠道一直以來(lái)為學(xué)界所呼吁，分稅制下的“地方突圍”亟需找到一個(gè)合法、透明的出口。三審稿擬對(duì)地方發(fā)債適度開(kāi)閘，可以說(shuō)是正當(dāng)其時(shí)。與此同時(shí)，修法也采取了較為審慎的態(tài)度，規(guī)定了諸多限制，例如明確舉債主體為“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市”；舉債方式限于“發(fā)行地方政府債券”；用途應(yīng)當(dāng)是“一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，并“不得用于經(jīng)常性支出”；債務(wù)還應(yīng)有“穩(wěn)定的償還資金來(lái)源”。在債務(wù)規(guī)模和管理方式上設(shè)立了多道“防火墻”。

5月21日，財(cái)政部發(fā)布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。此前，地方債雖然于2009年解禁，但是由財(cái)政部代理，規(guī)模由財(cái)政部決定，發(fā)行和償債也要由財(cái)政部代辦。2011年年底，開(kāi)始試點(diǎn)地方政府直接發(fā)債，但是發(fā)債規(guī)模和償債仍由財(cái)政部決定和代辦。最新的試點(diǎn)涵蓋了東中西部的省份，并且允許地方政府自主發(fā)行及自行償付，可以說(shuō)是重構(gòu)央地財(cái)政關(guān)系的進(jìn)一步嘗試。不過(guò)，在相關(guān)學(xué)者看來(lái)，債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制仍面臨考驗(yàn)，地方政府破產(chǎn)制度、財(cái)政緊急狀態(tài)制度等都沒(méi)有建立，中央政府有可能最終為地方政府的債務(wù)埋單。

無(wú)論從三審稿還是此次試點(diǎn)的規(guī)定來(lái)看，中央對(duì)地方自主發(fā)債還是采取了較為嚴(yán)格的規(guī)制。

《預(yù)算法（修正案）》正式通過(guò)或許需要更長(zhǎng)的時(shí)間，爭(zhēng)議和存疑的部分先進(jìn)行試點(diǎn)，這也是中國(guó)式修法的一個(gè)特點(diǎn)。實(shí)踐中遇到的問(wèn)題有助于未來(lái)的草案更具嚴(yán)肅性和可執(zhí)行性，從根本上理順“政府與人大”、“中央與地方”的關(guān)系。