這些國家的法治為什么失敗

泰國是世界范圍內法治建設嚴重受挫的國家之一。

10月14日，泰國旅游部門為了吸引外國游客，對澳大利亞媒體說，游客到泰國可以體驗軍事戒嚴的生活。自今年初泰國政局動蕩以來，前往泰國的游客比上年下降了近20%。以政變作為吸引游客的噱頭，也只有被稱作“政變之國”的泰國才可能發生。

今年5月份，動蕩了近半年的泰國政局終于走向了軍事政變，民選的英拉政府被趕下臺，軍人開始執政。自從1932年泰國軍方發動政變，迫使泰皇接受君主立憲制以來，軍事政變就在這個國家反復上演。

作為佛教國家，泰國的社會治安良好，在東南亞國家中犯罪率比較低，民主體制建立也比較早，至今已經進行過25次選舉，但泰國的法治狀況卻一直沒有根本起色。根據“世界正義計劃”2012年的調查報告，泰國存在嚴重的社會沖突和政治暴力，有嚴重的腐敗問題，尤其是在立法機關和警察部門。它的民事司法狀況也很差，審判效率低下，且存在嚴重的執行難問題，在受調查的90多個國家中，位居80位。

泰國只是世界范圍內法治建設嚴重受挫的國家之一。近年來，已有多個國家發生政變或是各種形式的政治亂局，重建穩定的法治秩序遙遙無期。而在其他政治秩序還算穩定的國家，法治也面臨各種問題，腐敗和高企的犯罪率使民眾無法享受到憲法和法律上規定的權利，更嚴重的是，一些國家甚至以法律的名義限制和侵犯民眾的利益。

縱觀世界，有著穩定和較為完善的法治秩序的國家只占少數。著名政治學者福山認為，在歷史上西歐國家的法治之所以較好，并不是出于什么必然的原因，而是偶然的情勢所致，法治思想和社會條件也曾經在中東和印度存在，但只有西歐才使法治成為制度化的現實。

我們或許無法為法治的成功羅列出必然的因素，但縱觀各國的法治建設經驗，對于法治為什么會失敗的問題，卻可以總結出一些值得警惕的教訓。

法治失敗的形式

法治失敗有多種形式。泰國幾乎每一次政變都推翻原憲法，頒布新憲法，因此短短80多年來，已經頒布過18部憲法，相當于每4年一部。第18部就是不久前軍方政府制定的臨時憲法，賦予了過渡政府幾乎獨斷的權力。目前，新的正式憲法正在制定中，不出意外的話，將在明年出臺，屆時泰國將重返憲治。像泰國一樣，反復重新制定憲法所體現的是各方政治勢力未能在基本規則上達成共識，致使政治秩序無法穩定下來，這是法治在憲治層次上的失敗。

一般認為，美國200多年不變的憲法（1789年生效）是“民主的奇跡”，一部憲法足以奠定兩個多世紀穩定的法治秩序。相比之下，幾乎與美國同時期制定第一部憲法的法國（1791年制定），在那以后的100多年時間里，又制定了12部憲法，直到二戰后，在戴高樂主持下制定了1958年憲法，才穩定下來，成為目前法國法治的根基。

同樣的憲治失敗也發生在新中國成立之前的民國時期，從1913年的“天壇憲草”到1936年的“五五憲草”，多部憲法草案和約法都未能凝聚各方政治勢力的共識，一直不能形成共識基礎上的穩定政治結構。韓國在1948年第一部憲法實施之后，到1987年民主化時，也頒布了5部憲法。

雖然一些國家已經走過了歷史上的憲治危機，但還有不少國家像泰國一樣無法在憲法上達成共識，導致政治動蕩。2009年，洪都拉斯發生政變，時任總統塞拉亞被軍方推翻，起因便是塞拉亞試圖推動公投修憲，以謀求連任。2013年發生的埃及政變同樣是由制憲引起的，時任總統穆爾西主持制定的新憲法草案受到其他政治勢力的反對，這些世俗和自由派政黨的代表在公投前退出制憲委員會，從而引爆了政治危機。

對于其他已經闖過憲治危機的國家來說，法治依然可能存在嚴重問題。印度獨立后，于1949年制定了第一部憲法，一直施行至今。但是印度法治在實踐中仍存在許多被普遍詬病的問題，根據“世界正義計劃”2012年的調查報告，印度的司法系統的審判和執行效率低下，腐敗橫行，警察濫權現象嚴重，社會秩序和安全狀況在被調查的97個國家中位居第96名。這是法治在實施層面上的失敗。

第三種法治失敗的類型顯得更為隱秘但卻具有嚴重的危害性。即使已經有了穩定的法律，且法律實施也不存在大問題，法治也可能在人權保障上失敗。美國歷史上就存在非常不光彩的一幕，例如使用各種手段限制黑人和窮人的投票權。盡管美國內戰之后，黑人的平等投票權在憲法上得到保障，但是美國南方各州擔心黑人人數太多，都參與投票，可能會選出黑人領導，制定和實施不利于白人的政策，便紛紛規定投票者必須繳納一定的保證金或是先通過某種考試，而大多數黑人都是窮人和文盲，相關政策相當于變相剝奪了黑人的投票權。

這種在規則上設立障礙，侵犯公民基本權利的做法，是對法治的嚴重破壞。一些國家雖然有美好的憲法，也有完整的法律，但在具體規則的內容上，卻潛藏著對基本權利的侵犯，不能維護公民之間的平等權。最為明顯且教訓深刻的例子無外乎納粹德國。希特勒上臺后，載有豐富人權保障內容的魏瑪憲法被擱置，一系列根據種族身份區別對待的法律通過，以至于一路走向了種族屠殺。戰后審判中，便有不少受審者為自己的屠殺行為辯護，認為只不過是在執行法律。

法治沒有成為共識

法治失敗的首要根源是沒有形成尊重法治的共識。斯坦福大學政治學者巴里·溫加斯特認為，法治秩序依靠法律本身無法維持，而是需要靠一種自我執行的機制。這種機制的生成建立在尊重法治的共識的基礎上，要求各方首先意識到法治是維護他們利益的，而違背法治則損害到各方利益。

憲治危機產生的原因，就是各方政治勢力不愿意通過規則來達成妥協，而是訴諸政治實力，以求勝出后壟斷制憲權力。泰國在政變與制憲之間的不斷輪回，原因之一便是新勢力制定的憲法總是有利于己方，而想著壓制對手。這種情況下，雖然制定了憲法，卻不是規則意識的表現，而是展現力量的結果。政局不穩的結果是，所有人都可能成為受害者。

阿爾巴尼亞是東歐國家中法治狀況較差的一個國家，這個命運在東歐劇變后首次進行制憲時就已經決定了。1991年，阿爾巴尼亞制定新憲法，當時競選失利的民主黨糾結于選舉舞弊問題，沒有致力于參與新憲法的設計，而是“賭氣”退出了制憲委員會。此后，新憲法雖然以90%的高得票率通過了全民公投，但由于一個主要政治力量在起草過程中的缺席，新憲法的權威大打折扣，在此后多次引起爭議，不僅沒能消弭政治上的黨派之爭，反而成為其根源。

對于印度來說，憲法權威已經不成問題，印度的憲法法院成為憲法堅定而有效的維護者。在印度這個人口眾多，相對貧困，宗教和民族成分又異常復雜的國家，民主運作半個多世紀以來，基本上沒有出過大亂子，憲法（尤其是相關選舉規則）得到各方尊重是一個根本條件。但是憲法層面上的共識并沒有促成普遍守法意識的建立。

印度著名社會學家博特利觀察到，印度的活動家、學者和公民們，在迎合大眾和進行民主動員時，沒有嚴格遵守規則和程序。他認為印度社會的治理總體上傾向于看人而不是看規則。相當一部分印度人至今認為要求他們守法是不合理的，守法不會帶來好結果。公民不守法的同時，印度政府和政客們也常常陷入腐敗漩渦。印度立法者經常被戲稱為“破法者”，因為有大量的印度議員面臨犯罪指控，而出于司法效率低下和政治保護的原因，一些涉及議員的案件一直拖沓著沒有審理。這種不尊重規則的意識到底是印度腐敗嚴重的根源還是后果，至今很難解釋清楚，但很明顯的一點是，兩者會相互加劇，形成惡性循環。

法治被破壞的另一個普遍原因是懸殊的貧富差距。耶魯大學法學院教授蔡美兒的研究表明，一些國家在多數族群和少數族群之間形成嚴重的收入不平等，貧窮的多數族群就可能在政客的煽動下以暴力踐踏少數族群的權利。當經濟上存在嚴重不平等之時，一些人可能就會產生被剝奪感，不太愿意遵守規則。然而， 在動蕩社會首先受到沖擊的必然是更為弱勢的群體。

1998年印尼發生大規模排華事件時，華裔商人受到人身襲擊，大量財產被洗劫，但在事件中，也有大量印尼人因暴亂而無辜死亡。排華事件的惡果是，大量資產撤出，經濟急速滑坡，很快導致了大面積的糧食短缺，造成饑荒，數以萬計的印尼人因此挨餓。這類事件從反面印證了法律秩序對維護不同人群共同利益的重要性。泰國政變頻繁的社會基礎，便是居人口多數的底層人民與占人口少數的中產階層始終無法形成遵守規則的共識，雙方通過混亂的政黨政治和街頭抗爭，輪番破壞既定規則，尤其是在經歷了1997年金融風暴后，至今社會和經濟都處于疲弱狀態，最終造成了雙輸的局面。

最重要的法治共識發生在政治層面，是統治者與被統治者之間的共識。如果只要求被統治者守法，而不要求統治者守法，法治秩序也會面臨崩潰。1913年，國民黨領袖宋教仁遭暗殺，當時坊間流傳，袁世凱是幕后指使，為了洗除嫌疑，袁世凱在《政府公報》刊文稱：“共和國家以道德為基礎，以法律為范圍。就司法方面言之，非推究全案本末，又經法庭公開者，不得輕加論斷……”然而，短短幾個月后，袁世凱為了攬權，丟開國會憲法起草委員會《天壇憲草》，在自己的操縱下，另外起草了一部約法。于己有利時便強調法治，于己不利時就破壞法治，袁世凱很快就嘗到惡果，而在他身后留下了長久的法治瘡痍。

失衡的權力關系

法治的有效運行仰仗一套均衡的權力體系。在法治制度初步建立的國家，破壞法治秩序的往往是失衡的權力架構。泰國此次政變的直接制度因素，便是地位獨特的泰國軍方和權力邊界不夠明晰的泰國憲法法院。

軍事政變可謂法治的“頭號殺手”。在法治狀況總體上較差的非洲和南美，都曾發生過數十次軍人干政，推翻文官政府的事件。韓國、印尼等國在民主化之前都曾經歷過軍政府統治的歷史。泰國軍隊的特殊性在于，它并不受文官系統控制，名義上受國王領導，在民眾中有相當的威望，因此總能夠在政局混亂時出來“主持大局”。但泰國反反復復的政變正印證了亨廷頓關于軍事政變的理論，他認為軍事政變雖然可以有效地平息政治亂局，但能否建立新的制度，“使未來的軍人或其他社會勢力的干預成為不可能或是不必要”，則是另一回事。

軍方屢次破壞既定規則，通過暴力奪權，也為民間樹立了壞榜樣。泰國有兩大主要政黨，支持英拉的為泰黨受到底層民眾的支持，而歷史久遠的民主黨則得到城市中產階層的支持。兩黨之爭不僅在競選場合和議政場所，還經常鼓動各自的支持者訴諸街頭政治，占領公共場所，提出一些不容妥協的要求，這也就是泰國著名的紅衫軍和黃衫軍之爭。

泰國法治秩序無法良好運作的更深層原因，是泰國的權力制衡體系嚴重失衡。泰國采用責任內閣制的政制，先進行議會選舉，再由議員投票選出總理，一般情況下議會多數黨派或是多數執政聯盟會選出本黨的候選人，因此內閣一般能夠得到議會多數支持。這種情況下，泰國的權力制衡只發生在兩極，那便是議會/內閣和法院之間。作為法治國家的“必要配置”，泰國于1997年政變后設立了憲法法院，但是憲法法院卻沒有成為憲法的理性守護者，而是屢屢深度介入政治，攪動政壇紛爭。

兩極權力制衡的結果是，當總理或多數政黨存在問題時，反對黨和民眾無法通過議會啟動彈劾，憲制上的制衡就只剩向法院起訴這個渠道，因此民眾對法院有過高的期待，而泰國憲法法院也樂于親近民眾。

其中一個最受爭議的做法便是利用憲法上的模糊措辭“曲解”了憲法有關條款。泰國2007年憲法第69條規定，任何個人和政黨發現有違憲行為都有權向總檢察署報告，由總檢察署進行調查，然后提交到憲法法院進行裁決。憲法法院認為，這個條款的意思是，個人和政黨既可以通過總檢察署向憲法法院控告，也可以直接向憲法法院控告。這種解釋實際上擴張了憲法法院的權力，規避了總檢察署在起訴階段對違憲審查案件的過濾功能。其后果是，憲法法院也成了政治斗爭的場所，成了泰國繼黨爭、街頭抗爭之后的第三個政爭之地，喪失憲法法院本應作為政治穩定器的功能。

憲法法院在政治上過于激進的結果是，泰國多次發生“司法政變”，也就是通過法院判決解除領導人職務乃至解散政黨。近10年來，泰國的政治周期可以這樣概括：黨爭—“司法政變”—失利一方挑起街頭抗爭—軍方發動政變平息亂局。不論是民主政治還是司法制衡都無法阻止泰國一次又一次發生軍事政變，使法治秩序遭到徹底破壞。當一個國家的權力關系失衡，就如亨廷頓所說，“沒有大家接受的表達利益的制度渠道，這就意味著，會通過民眾暴亂和軍事干預這兩種機制來向政府提出自己的要求”。

作為佛教國家，泰國的法治似乎陷入了宿命般的輪回，一場又一場政變之后，又浴火重生，每一次都有所改變，卻總無法扎根。其中的啟示值得其他正在建設中的法治國家借鑒。而泰國最重要的啟示是，即使泰皇和軍方都是威望很高且無匹敵的政治力量，但都無法干脆地拋開憲法和法律施行威權統治，每一次都只能回歸憲法之下的法律之治。

從這個意義上講，法治在泰國既是失敗又是成功的，失敗在于久經折騰之后依然沒有建立法治秩序，成功則在于迫使各方都接受法治是唯一的出路。泰國的法治廢墟上依然盛開著一朵希望之花。