新一輪國(guó)企改革：守舊與冒險(xiǎn)

改革如何開(kāi)拓新邊界，又避免重蹈過(guò)往所犯錯(cuò)誤，讓國(guó)企的真正所有者獲益？

如果從1978年的十一屆三中全會(huì)算起，到2013年的十八屆三中全會(huì)新一輪國(guó)企改革口號(hào)提出，國(guó)企改革歷程已有36年。這36年中，國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革可算是糾纏中國(guó)的一大“心病”，從意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)鋒到利益分配方式，一直都不能算形成“全民共識(shí)”。

2013年，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體履新，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，國(guó)企改革再次“等風(fēng)來(lái)”也是題中應(yīng)有之義。只不過(guò)，思潮的守舊與創(chuàng)新，利益的沖突與協(xié)調(diào)，改革過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管，依然是這一輪新改革所面臨的難題。

改革如何開(kāi)拓新邊界，又避免重蹈過(guò)往所犯錯(cuò)誤，讓國(guó)企的真正所有者獲益？這恐怕才是考量改革成功與否的最關(guān)鍵標(biāo)志。

產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

中國(guó)的改革總體是漸進(jìn)式的，30多年國(guó)企改革如今仍然是個(gè)爭(zhēng)議性話題，充分證明了這一點(diǎn)。

在這30多年之中，經(jīng)濟(jì)改革的整體取向是市場(chǎng)化，而市場(chǎng)化與產(chǎn)權(quán)私有化又無(wú)法分割，也因此，某種程度上，這30多年也是如何費(fèi)盡心思重新詮釋“社會(huì)主義”的過(guò)程。

國(guó)企改革歷程已有36年。這36年中，國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革可算是糾纏中國(guó)的一大“心病”，從意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)鋒到利益分配方式，一直都不能算形成“全民共識(shí)”。

如果以階段來(lái)區(qū)分，1993年十四屆三中全會(huì)之前，國(guó)企改革是在圈定產(chǎn)權(quán)問(wèn)題不討論的情況之下進(jìn)行的，放權(quán)讓利—工資浮動(dòng)、承包租賃、利改稅等等，基本取向是改變政府與企業(yè)的關(guān)系，打破統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、行政直接指揮企業(yè)的局面，提高國(guó)企面對(duì)市場(chǎng)的靈活性和效率，也是賦予國(guó)企“代理人”，也即實(shí)際經(jīng)營(yíng)者更多的決策權(quán)，將其自身利益與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)逐步掛鉤的過(guò)程。

國(guó)企改革的同時(shí)，是民營(yíng)資本的放開(kāi)和國(guó)外資本的引進(jìn)，存量與增量同步進(jìn)行，這也導(dǎo)致國(guó)企的體制弊病在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)上充分暴露出來(lái)?！皶r(shí)間就是金錢”、“效率就是生命”顯然無(wú)法在國(guó)企身上體現(xiàn)，企業(yè)辦社會(huì)、行政官僚風(fēng)、競(jìng)爭(zhēng)性不足，結(jié)果就是90年代國(guó)企的大面積虧損，形成了大量的銀行呆壞賬，給分稅制改革后的地方財(cái)政也帶來(lái)了更大負(fù)擔(dān)。

產(chǎn)權(quán)問(wèn)題被認(rèn)為是原因所在，由于缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者動(dòng)力不足，缺乏情感認(rèn)同和責(zé)任擔(dān)當(dāng)；現(xiàn)代企業(yè)制度無(wú)法建立，經(jīng)營(yíng)決策隨意性過(guò)大；企業(yè)也無(wú)法破產(chǎn)退出市場(chǎng)。

在這個(gè)過(guò)程里面，在“放權(quán)讓利”和“廠長(zhǎng)承包”階段，已經(jīng)出現(xiàn)了關(guān)于國(guó)企“代理人”道德風(fēng)險(xiǎn)的爭(zhēng)議。

1999年，十五屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，以產(chǎn)權(quán)改革為核心，帶著激進(jìn)改革味道，甚至有些“休克性療法”式的國(guó)企大改革到來(lái)，史稱“國(guó)退民進(jìn)”。

監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

從全民所有轉(zhuǎn)換到私人所有，代理人風(fēng)險(xiǎn)終于全面爆發(fā)，這場(chǎng)激烈振蕩的改革在2002年國(guó)資委成立時(shí)進(jìn)入尾聲。但隨后的2003年，即出現(xiàn)了“國(guó)有資產(chǎn)流失”的大討論。

改革出現(xiàn)了矛盾對(duì)立的兩面性，經(jīng)此輪改革，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域大范圍退出，地方國(guó)企包袱基本甩掉，民營(yíng)資本得以蓬勃發(fā)展，產(chǎn)業(yè)工人壁壘也得以打破。

但與此同時(shí)，百萬(wàn)下崗職工“重又走進(jìn)風(fēng)雨”，迄今仍成為社會(huì)穩(wěn)定因素之一；部分上下其手的“代理人”，包括官員、原企業(yè)高層化公為私，私人企業(yè)主空手套白狼，他們后來(lái)有人鋃鐺入獄，但更多的人一夜暴富。這一過(guò)程所激發(fā)的歷史遺留問(wèn)題至今仍未能完全消化。

“冰棍效應(yīng)”和“代理人一支筆”是一個(gè)問(wèn)題的兩面，在改革之前，國(guó)企負(fù)責(zé)人獨(dú)斷專行，貪污腐敗，盲目多元化的問(wèn)題已經(jīng)呈現(xiàn)，在這輪產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換中更達(dá)巔峰。

由于缺乏全民所有的真正“民主”代表，國(guó)企變成代理人的家天下，同時(shí)由于激勵(lì)機(jī)制的不靈活和外部監(jiān)管程序的缺失，國(guó)企負(fù)責(zé)人或管理層集體貪腐的現(xiàn)象層出不窮。褚時(shí)健、趙新先等貪腐東窗事發(fā)，“59歲現(xiàn)象”被當(dāng)成產(chǎn)權(quán)虛置的另一個(gè)解釋。

在這場(chǎng)“國(guó)退民進(jìn)”之前，關(guān)于國(guó)企的激勵(lì)機(jī)制已在進(jìn)行另一場(chǎng)職工持股的改革，亦成立了職工代表大會(huì)，但職工持股并不能改變國(guó)企大面積虧損的現(xiàn)狀，并且許多職工持股本身就是為了解決企業(yè)的流動(dòng)資金問(wèn)題，由于職工持股中管理層依然掌握話語(yǔ)權(quán)，因此職工代表大會(huì)也基本形同虛設(shè)。

在許多地方，當(dāng)時(shí)不論業(yè)績(jī)好壞，一律進(jìn)行私有化改革，變成有意識(shí)有謀劃地侵吞國(guó)有資產(chǎn)。做差市場(chǎng)業(yè)績(jī)—資產(chǎn)轉(zhuǎn)移或隱匿—資產(chǎn)低估—民間資本接手的玩法大行其道，通過(guò)暗箱操作一小部分人坐擁國(guó)有資產(chǎn)，而職工股被強(qiáng)行清退或賤賣，工齡買斷費(fèi)用低廉。

以資不抵債、破產(chǎn)、改制為名，留下了大量的社保虧欠，時(shí)至今日仍無(wú)法消化。

在這一過(guò)程中，最為關(guān)鍵的問(wèn)題在于普通職工喪失了話語(yǔ)權(quán)，決策未經(jīng)職工代表大會(huì)，內(nèi)部無(wú)民主決策流程，外部無(wú)監(jiān)督或貓鼠同盟。可以說(shuō)，全民喪失對(duì)改制的話語(yǔ)權(quán)，使得改革過(guò)程動(dòng)搖了“全民所有制”的基礎(chǔ)。

國(guó)資委是與非

經(jīng)過(guò)世紀(jì)末的國(guó)企大改革，地方國(guó)企改制基本完成，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占有的領(lǐng)域大幅收縮，國(guó)資重點(diǎn)布局在軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)，并在另外9個(gè)行業(yè)保持較強(qiáng)控制力。

這輪改革后的數(shù)據(jù)喜人—此前留下的大量呆壞賬被核銷，同時(shí)由于1998年后開(kāi)啟的住房市場(chǎng)化，土地價(jià)格飆漲，地方政府紛紛成立投融資公司對(duì)土地進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，而被改制企業(yè)甩掉了“歷史包袱”，或由于經(jīng)營(yíng)改善，或由于真實(shí)資產(chǎn)和利潤(rùn)“復(fù)原”，也因?yàn)橥恋貎r(jià)格上漲，普遍出現(xiàn)扭虧為盈。

大甩賣之后是國(guó)資委成立，這一機(jī)構(gòu)在成立后的6年間便出臺(tái)了19個(gè)法規(guī)、104個(gè)規(guī)章，涉及產(chǎn)權(quán)多元化，主輔業(yè)分離，收縮陣線，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，包括國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)者聘任機(jī)制、約束機(jī)制、薪酬機(jī)制、董事會(huì)制度的建立，也包括《國(guó)資法》的開(kāi)始實(shí)施。

這是一次期圖解決過(guò)往國(guó)企經(jīng)營(yíng)和改革中一直存在的代理人缺位和監(jiān)督缺位的變革，一方面是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，一方面是加強(qiáng)監(jiān)管。

應(yīng)該說(shuō)，國(guó)資委建立后對(duì)國(guó)企的一系列考核和約束制度在一定程度上是有效的，不過(guò)，由于國(guó)資委本身的角色定位不清，以及國(guó)企自身固有的一些治理難題，導(dǎo)致在新時(shí)期又出現(xiàn)了新的爭(zhēng)議。

國(guó)資委扮演的是國(guó)資出資人代表的角色，既要考慮企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，又要考慮監(jiān)督，所以一方面要“做強(qiáng)做大”，實(shí)現(xiàn)國(guó)資保值增值，一方面又要約束代理人風(fēng)險(xiǎn)。但在實(shí)際的運(yùn)營(yíng)中，“做強(qiáng)做大”成了壓倒性任務(wù)，約束代理人風(fēng)險(xiǎn)，建立企業(yè)內(nèi)部民主機(jī)制的職能卻主動(dòng)或被動(dòng)弱化了。

“婆婆+老板”的角色扮演使得國(guó)資委一直面目模糊，定位不清，委托人、出資人、經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)管人、司法人等5人關(guān)系糾纏不清。這種爭(zhēng)議在2008年金融危機(jī)之后，尤其突出。

大規(guī)模改革之后的國(guó)企，主要集中在一些具有天然壟斷性質(zhì)的領(lǐng)域，以及一些與國(guó)家安全與民生性質(zhì)關(guān)系密切的行業(yè)，當(dāng)然還有一部分是依靠多年來(lái)的政策保護(hù)而形成壟斷地位的企業(yè)，在“競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”所剩已無(wú)幾。

不過(guò)，由于國(guó)企享有的天然政策優(yōu)勢(shì)，后來(lái)這些國(guó)企特別是央企的贏利，有多少是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)效率提升，有多少是依靠“不公平競(jìng)爭(zhēng)”，一直說(shuō)不清。

在以往持續(xù)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱與通脹條件下，國(guó)企的利潤(rùn)與包括資源和能源在內(nèi)的要素價(jià)格以及資產(chǎn)價(jià)格不斷上漲有關(guān)，而這些正是國(guó)企壟斷的主要領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的市場(chǎng)周期性。要素價(jià)格改革（恢復(fù)性上漲）所帶來(lái)的利潤(rùn)掩蓋了企業(yè)的低效率，并誘惑地方政府強(qiáng)化這些領(lǐng)域的壟斷程度。

特別是在2008年金融危機(jī)之后，由于肩負(fù)宏觀調(diào)控使命，央企獲得了寬松貨幣政策中的大多數(shù)資源，包括新一輪基礎(chǔ)建設(shè)拉動(dòng)內(nèi)需中的大多數(shù)項(xiàng)目，并利用這些優(yōu)勢(shì)進(jìn)行內(nèi)外通吃，體外循環(huán)。在金融危機(jī)后幾年影子銀行和民間借貸瘋狂中，都能窺見(jiàn)國(guó)企代理人的影子。

更為尖銳的問(wèn)題出現(xiàn)了，由于內(nèi)部人控制沒(méi)有得到很好的解決，由于全民分紅制度的缺位，國(guó)企演變成了特殊利益集團(tuán)。

平安集團(tuán)馬明哲（左一）這樣的“打工皇帝”，不管薪酬收入多少，都會(huì)存在爭(zhēng)議。

全民所有的缺位

考量當(dāng)下的國(guó)企經(jīng)營(yíng)，離它“全民所有”性質(zhì)本身應(yīng)有的“民有、民治、民享”相去甚遠(yuǎn)，人事制度安排和內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)不善，使它無(wú)法體現(xiàn)大眾利益。這不僅在上一輪的國(guó)資流失中呈現(xiàn)，也在國(guó)企愈演愈烈的貪腐現(xiàn)象中呈現(xiàn)。

雖然2005年4月國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》，事實(shí)上暫停了國(guó)企MBO（管理層收購(gòu)）。不過(guò)，國(guó)企代理人貪腐的現(xiàn)象并沒(méi)有減少。

《法人》雜志公布的一份《2011中國(guó)企業(yè)家犯罪報(bào)告》顯示，在這短短一年間，有200多位企業(yè)高管和公司領(lǐng)導(dǎo)人幡然落馬，在其重點(diǎn)關(guān)注的199例案件中，國(guó)企管理人員犯罪或涉嫌犯罪的高達(dá)88例。2011年國(guó)企企業(yè)家涉貪腐金額平均每人為3380萬(wàn)元，其中光明集團(tuán)家具股份有限公司創(chuàng)始人、前董事長(zhǎng)馮永明一個(gè)人就被控貪污近8億元。如果去掉這一特殊案例，平均每人貪污金額也達(dá)到2077萬(wàn)元，而2010年這個(gè)數(shù)字為957萬(wàn)元。

這說(shuō)明，在改革后所保留的壟斷領(lǐng)域獲得的政策和資源反而加強(qiáng)了這些國(guó)企代理人的權(quán)力出租空間，權(quán)力出租的價(jià)格也大大提升。

與此相對(duì)應(yīng)的是職業(yè)股過(guò)往被強(qiáng)行清退的歷史，下崗職工生活的困難，社保欠賬的難以填平，以及現(xiàn)時(shí)國(guó)企臨時(shí)聘用人員的怨氣。

由于國(guó)企代理人的遴選、考核帶有濃重的行政色彩，企業(yè)的業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)無(wú)法與全民分享，導(dǎo)致不管是當(dāng)年的“MBO”，還是后來(lái)類似平安集團(tuán)馬明哲這樣的“打工皇帝”，不管薪酬收入多少，都會(huì)存在爭(zhēng)議。

而作為所有者，分享國(guó)企利潤(rùn)增長(zhǎng)的途徑目前大概有三種：稅收、分紅、國(guó)有股劃轉(zhuǎn)社保基金。但從目前來(lái)看，與國(guó)企所獲得的財(cái)政扶持、政策紅利和金融支持相比，國(guó)企在利潤(rùn)貢獻(xiàn)上并不令人滿意。

以分紅為例，自1994年稅制改革以來(lái)，絕大多數(shù)國(guó)企就沒(méi)有向老百姓和國(guó)家分過(guò)紅，這種狀況一直持續(xù)到2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》的正式公布。至2014年之前，國(guó)企分紅比例極低，中間諸多博弈和拉鋸。而根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，要至2020年才提高到30%。

相對(duì)于龐大的國(guó)資而言，國(guó)有股的劃轉(zhuǎn)工作則一直開(kāi)展得很緩慢。國(guó)企職工的社保欠賬問(wèn)題，則時(shí)至今日依然要依靠非國(guó)企職工的社保基金來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

考量當(dāng)下的國(guó)企經(jīng)營(yíng)，離它“全民所有”性質(zhì)本身應(yīng)有的“民有、民治、民享”相去甚遠(yuǎn)，人事制度安排和內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)不善，使它無(wú)法體現(xiàn)大眾利益。

新一輪博弈

時(shí)間走到2013年，中共十八屆三中全會(huì)《決定》宣布國(guó)企改革的又一次推動(dòng)。

2014年6月，財(cái)政部披露了新一輪國(guó)企改革的時(shí)間表：2014年研究國(guó)企改革總體意見(jiàn)；2015年啟動(dòng)幾家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司組建試點(diǎn)，印發(fā)混合所有制等實(shí)施辦法；2016年到2020年分批完成國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司組建等。

據(jù)悉，新一輪國(guó)企改革將在三個(gè)重點(diǎn)方面進(jìn)行：混合所有制、改組國(guó)有資本投資公司、董事會(huì)三項(xiàng)職權(quán)。涉及國(guó)有資本管理體制的改革由財(cái)政部第一牽頭，混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)的改革由發(fā)改委第一牽頭，涉及高級(jí)管理人員選聘方面的改革由中組部第一牽頭。而協(xié)調(diào)這些部委進(jìn)行國(guó)企改革系統(tǒng)設(shè)計(jì)的則是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)是習(xí)近平。

應(yīng)該說(shuō)，從這次改革提出的理論和重點(diǎn)來(lái)看，依然是延續(xù)國(guó)企改革這30多年來(lái)的思路，特別是十五屆四中全會(huì)提出的改革思路。

而從目前全國(guó)20多個(gè)省市提出的改革試點(diǎn)案例和方向來(lái)看，有許多在此之前已經(jīng)進(jìn)行了類似的改革，而從部分公布的具體企業(yè)改革方案來(lái)看，引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題依然在代理人風(fēng)險(xiǎn)如何控制的問(wèn)題上。

這使得這輪改革看上去面臨著幾個(gè)懸而未決的難題：一是如何分類，在之前的七大行業(yè)之外，哪些領(lǐng)域是需要打破國(guó)資一統(tǒng)局面的？也即哪些可改哪些不可改？按照目前國(guó)資在這些領(lǐng)域的地位，改革將面臨不僅是該不該改的問(wèn)題，也面臨改不改得動(dòng)的問(wèn)題，因?yàn)檫@也涉及利益之爭(zhēng)。

二是改革過(guò)程如何確保不再重現(xiàn)國(guó)資流失問(wèn)題？經(jīng)過(guò)上一輪的“國(guó)退民進(jìn)”之后，大致不管是行政層面還是國(guó)企管理層層面，都對(duì)此小心翼翼，加上“習(xí)李新政”猛刮的反腐風(fēng)暴，這一操作面臨的風(fēng)險(xiǎn)不小。

風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源即是外部約束機(jī)制的不健全，歷經(jīng)如此多輪的改革，約束與監(jiān)督機(jī)制依然未能有效建立，企業(yè)內(nèi)部民主程序依然不完善，因此，在這些“基礎(chǔ)性工作”未完成之前，國(guó)資改革將走向何方，依然不好把握。

按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第七章特別規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成。但顯然，國(guó)企改革約束監(jiān)督機(jī)制的建立無(wú)法獨(dú)立于行政管理體制的改革單獨(dú)而行。社會(huì)公眾監(jiān)督如何實(shí)現(xiàn)？全民利益機(jī)制如何建立？國(guó)企代理人的選拔與競(jìng)爭(zhēng)如何實(shí)現(xiàn)？這是關(guān)系到改革成敗的問(wèn)題。

是守舊，還是冒險(xiǎn)？

（甄靜慧對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）