農信社產權制度改革的構想

農村信用社是農村金融的主力軍，是聯系農民的金融紐帶，在支持農村經濟體制改革、促進農村經濟與社會發展中發揮著舉足輕重的作用。近年來，產權不明、法人治理結構形同虛設、內控機制不健全、金融風險嚴重等諸多問題，一定程度上困擾著農信社的生存、發展。深化農信社產權制度的改革，不僅關系到農信社的可持續發展，也事關農業發展、農村穩定、農民增收的大局。

一、湖南農信社產權制度改革現狀

湖南省農信社發展至今，在產權模式、組織形式上均取得了較大的績效。

（一）產權制度

湖南省遵循股權實現結構多樣化和投資主體多元化的目標，在農信社合作制的基礎上引入股份合作制和股份制改造，建立農農村合作銀行和農村商業銀行，形成農信社產權制度改革的“湖南模式”。截止2012年末，湖南省共建立農村信用聯社92家，農村商業銀行23家，農村合作銀行4家。

（二）組織形式

根據湖南省實際情況，組織形式分為三種類型。一是實行縣級聯社統一法人，撤銷鄉鎮農信社法人地位，對于經營狀況較好、符合條件的縣（市、區）實行縣級聯社統一法人。二是保留現有農信社的兩級法人體制，在此基礎上完善合作制、轉化經營機制，后實行聯社統一法人。三是對于城鄉一體化較深的地區，組建商業銀行或合作銀行。

二、湖南省農信社產權制度存在的問題

（一）產權虛置，產權主體錯位

湖南省農信社的產權狀況十分復雜，產權仍然處于殘缺和主體錯位的狀態。從股金構成來看，湖南省農信社主要由國家股、法人股、信用社職工股、農戶股、鄉村集體股等構成；信用聯社的股金構成除上述外還包括基層信用社的入股，更為復雜。從資本構成來看，目前湖南省農信社的總資本中長期經營所形成的集體積累約占80%，股金約占20%。實際上集體積累所形成的產權歸屬問題并不清晰。從法人財產權的角度來看，農信社的產權不明晰為農信社運行帶來較為嚴重的損害。首先湖南省農信社產權主體錯位，社員無法對農信社實行真正的監督和管理，也無法對農信社信貸風險承擔相應的責任；其次，農信社“三會”制度徒有虛名，農信社產權主體實際上異化為國家或集體，最終各級政府對農信社進行不同程度干預且農信社主任擁有實際的財產管理和支配權。

（二）農信社法人治理結構不合理

1.民主管理體制形同虛設

法人治理結構是產權制度的表現形式。目前，由于湖南省農信社產權不清晰，導致治理結構殘缺不全。農信社“三會”徒有虛名，不對社員負責而對地方政府負責，整體表現為：“三會”在有的地方以適當的形式存在，而在有的地方甚至沒有設立。其中，社員代表大會成立以后，雖然每年召開一次，但社員很少甚至并沒有參加，有些地區即使有社員參加大會也極少有代表能夠就信用社經營管理中的問題進行有價值的質詢和探討。因此，社員代表大會成了擺設，社員依然對農信社經營管理狀況不了解，兩者之間存在嚴重的信息不對稱。

2.行政管理替代民主管理

理事會由社員代表大會產生并向社員代表大會負責，主任由理事會聘任并對理事會負責。但在實際操作中，理事會與社員代表大會之間也形成了嚴重的信息不對稱，理事會作的重大實行決定沒有適時向社員代表大會匯報，在一定程度上加大了最高權力機構名不副實的狀況。長期以來農信社經營管理者都是由地方政府或上級聯社指派的，如理事會的理事長人選通常受地方政府的控制，社員代表大會選取顯得毫無意義。最終形成“社員代表大會不能制約理事會，理事會無權任免農信社主任”的局面。

3.監督失靈

目前，湖南省農信社監事會沒有建立完善的監事會工作程序和制度保障，更沒有對理事會成員和農信社主任的彈劾權。監事會的監事絕大部分是農信社的社員職工，縣級聯社監事會一般只設監事長，監事會的日常工作由監事長負責，對下級機構的監督管理主要通過集合部門發揮作用，而監事長基本不能按照章程履行對農信社的經營決策、實施過程及執行結果進行監督的職責。最終演變成農信社的內部審計部門，是在理事長或主任的領導下開展工作的。

（三）合作金融產權制度存在缺陷

首先，湖南省農信社實行的入股自愿、退股自由、社員戶均金額、保息分紅的原則與全體社員的共同利益相矛盾，這種入股方式實際上與原來的存款沒有很大的差別，社員并沒有形成獨立的產權。其次，湖南省農信社在不同入股金額的情況下，一律實行社員“一人一票”制參與民主管理。這種每個社員無論入股金多少都具有相同的投票權的制度，沒有考慮入股社員的不通過層次和動機，否定了入股金的差異，這種投資金額的大小與其管理權限無相關關系，很難使其籌集到更多的資金。再次，湖南省農信社公積金的產權界定模糊，對增資擴股有一定的負面影響。

（四）內部人控制現象嚴重

內部人控制是指獨立于股東或投資者（外部人）的經理人掌握了企業的實際控制權，架空所有的控制和監督，使所有者的利益受到侵害。目前，湖南省農信社內部人控現象較為嚴重，表現為經理人員的過度在職消費、化公為私、濫發工資獎金侵占公司利潤等。從另外一個角度來看，內部人控制是導致農信社不良貸款長期居高不下和嚴重資不抵債的主要原因之一。同時，內部人控制問題也嚴重制約法人治理結構的完善。

（五）信息披露機制不完善

目前，轄區內農信社實行統一法人之后，各農信社向社員、監事會成員公布有關財務狀況、資產質量、股金分紅方案等經營信息，建立外部約束機制、完善信息披露機制。但省聯社作為法人外部治理的主體是置身于農信社外部的利益相關者，能否獲得全面、準確、真正的信息是其成功參與農信社法人治理、增進自身利益的關鍵。農信社改革以來，按照相關辦法規定，湖南省農信社建立了基本的信息披露網點及相關制度。但在信息披露的范圍上僅限于聯社和基層網點營業場所之內，監管當局、社會公眾和產權主體各方面缺乏強制性約束，使農信社信息披露的完整性、合規性存在較多問題。

三、湖南省農信社產權制度存在缺陷的原因

湖南省農信社產權制度存在上述問題，導致這些問題的原因既有外部制度、環境建設，也有自身管理機制及體系。

（一）農村金融環境不利于農信社產權改革

目前，地方政府對農村的財力支持幅度降低，湖南省必須依靠農信社提供支持農業發展的資金，另一方面為了降低金融風險，對各種非正規金融活動進行限制，這就造成了農信社成為農村金融市場的“霸主”局面。

（二）政府干預過重干擾農信社產權制度改革

近幾次湖南省農信社深化改革，為解決中央政府和地方政府之間的權利與責任的劃分，國發的改革深化方案都明確規定農信社的管理責任交由省政府負責，造成農信社改革的目標和愿望偏離。

（三）管理體制的集中化削弱了基層農信社的自主權

改革后的湖南農信社由省級聯社進行行業自律管理，是具有獨立企業法人資格的地方性金融機構，對于農信社的經營管理不應多加干預，但實際并非如此，目前省級聯社已成了農信社的上級管理機構。然而，省聯社在兼有行政管理職能和企業職能的情況下，其在管理和監督下級農信社時也存在很多問題。首先，省聯社利用自己的權利影響乃至控制農信社管理者的選舉和任命。其次，省聯社與縣聯社自下而上的股權與自上而下的控制權間反向配置。省級聯社、縣級信用聯社、基層農信社，自上而下的控制形式，使基層農信社成了分支機構，削弱了基層農信社自主經營的權力，在一定程度上抑制了下級聯社的經營自主性和積極性，不利于農信社可持續發展。

四、農信社產權制度改革的構想

（一）創新產權制度

高效率的產權制度必須以明確的產權歸屬、清晰的產權便捷、順暢的產權流轉和嚴格的產權保護為前提，這些條件可降低或消除產權在經濟運行過程中的外部性，是各個產權主體的收益與其作的貢獻相對應，能夠產生較好的激勵作用、約束作用和資源配置作用。湖南省農信社產權改革，具體的操作步驟為：（1）對農信社及聯社進行清產核資，后重新設置和安排產權結構。（2）省聯社模式建立。基層農信社和聯社作為最高一級——省聯社的分枝機構或營業網點。（3）董事會根據業務管理能力、專業道德素質等統一任命各分支機構和營業網點的負責人，并賦予他們一定的剩余索取權，防止負責人的道德風險行為。

（二）產權模式多樣化

正確、合理的選擇產權制度模式是實現湖南省農信社產權制度改革的首要前提。在選擇產權模式的時候，一定要與我國農村經濟的特點和實際情況相結合。湖南省各市、縣地區經濟發展不均衡，如衡陽市農業基礎日益穩固，糧食、棉花、油料、肉類總產先后進入全國百強縣；境內蘊藏瓷泥、陶土、花崗石、鈉長石、鐵礦石、黃金、五氧化二釩等資源30余種，相較其他農村地區經濟發展狀況較好。在制定產權模式時，應與當地的經濟相匹配的金融形式，就整體而言，對湖南省農信社產權制度改革做出如下設計。

1.以合作金融作為農信社主要的組織形式

從湖南省農村經濟的特點和現實發展狀況來看，合作制的金融形式仍然比較適用。完全商業化的金融運作對湖南省大多數農村地區是不合適的，實現商業化的前提在這些地區也不具備，如果強制性引進股份制改革，因其自身追求利潤的天性，必將導致農業生產周期長、分散的弱勢群體無法獲得金融服務。由于商業化的金融機構，面臨金融企業的競爭力必然會放棄更多的農村市場，這樣有悖于服務“三農”的宗旨。

2.以股份合作制作為農信社產權制度的過渡模式

湖南省少數經濟發展水平較高、農信社實力較強、資產規模較大的縣、市，可探索非合作金融形式。這些地區農信社發展已經具備了發展非合作形式的現代農村金融的前提條件，而其向著商業化方向改制，對這些地區的經濟發展更有利，因此，股份合作制的農村合作銀行是農信社改革的實際。股份合作制融合了傳統的合作制和股份制的特征，在開展商業化經營的同時，也不放棄對社員、社區的服務，符合湖南省農業發展較為發達地區的經濟需要。

3.股份制是農信社產權制度的終極目標

從長遠來看，湖南省農村與城市的經濟融合是不可阻擋的，將逐漸演變成現代商業銀行，組建農村商業銀行。農村城市一體化，是我國“三農”發展的最終目標，農信社的終目標必將是商業銀行。

農信社股份制改造，具體實施途徑可以由如下兩種：一是合并那些地理位置彼此鄰近、經濟金融發展較高且水平較接近的若干農信社，或在對轄區內農信社清產核資的基礎上，將原縣聯社逐步進行股份制改造，發展成為現代市場體制下的股份制金融產業。二是直接將部分農信社并入當地的其它銀行金融機構。

（三）完善法人治理結構

根據現階段湖南省農信社法人治理運行的情況，在產權改革的基礎上，創新農信社法人治理結構及其權利制衡機制，促進產權制度的完善。主要的措施是：一是規范法人治理機關的產生程序，農信社的法人治理機關設置為規范的“三會一層”；二是明確規定理事長、監事長、主任各自的權利、義務和應承擔的法律責任；督促農信社真正建立三會分設、三權分立、相互制衡的法人治理結構和監督有力的新機制；三是創新建立農信社內部法人治理結構下的民主管理制度。

（作者單位：湖南農業大學）