以城市經營的理念改造汕頭市舊城區烏橋島

摘要：本文對近年來汕頭市舊城改造陷入困境的狀況進行剖析，提出應該以城市經營的理念來改造汕頭市烏橋島的論點。本文對烏橋島改造項目的可行性進行論證，闡明必須明確改造主體，優化規劃，運用級差地租的理論盤活城市資源，以異地安置和作價補償相結合的方法，烏橋島改造項目才能順利進行。

關鍵詞：城市經營；舊城改造；異地安置；規劃與開發

汕頭市在20世紀80年代率先成為我國進行舊城改造的城市之一，它從轟轟烈烈開始到陷入膠著狀態，歷時20多年。本文旨在對其歷程進行反思，然后從城市經營的角度對汕頭市區烏橋島的舊城改造問題進行研究，探索舊城改造的新路子。

一、舊城改造步履艱難的情況分析

史稱“百載商埠”的汕頭市舊城區，在20世紀80年代舊危房比率達70%，房屋險情多，倒塌事故頻發，商埠功能基本喪失。1987年9月10日，汕頭市人民政府成立市區危房改造指揮部（后來改稱市舊城改造指揮部），政府作為危房改造的主體，出臺了若干優惠政策，把為群眾排憂解難、扶危濟困放在首要位置，力求獲得較好的社會效益、環境效益，對經營虧損的舊城改造項目通過減免稅、財政補貼維持盈虧平衡。1998年之后，市區舊城改造（即原來的危房改造，下同）逐漸由以政府為主體轉化為以經營開發企業為主體，優惠政策逐漸難以兌現，很多項目面臨虧損。在房地產陷入低迷的時期，汕頭市將原地拆遷補償修改為房產評估作價補償，但由于連年來商品房價位急劇上升，作價補償款買不到同等面積的二手房。居民感到其利益受到侵害而拒不搬遷，被迫中止運作。

造成舊城改造進程受阻主要有以下幾方面的原因。

（一）舊城改造主體定位失誤，經濟效益沒有保障

汕頭市舊城改造是政府以“扶危濟困，改善民生，以人為本”為理念的行為。它把獲取社會效益、環境效益放在重要的位置，以少量的資源投入維持改造項目經濟上的盈虧平衡作為實現經濟效益的目標，忽略了舊城改造的經濟效益是舊城改造成功的前提條件。特別是當其主體轉化為開發商時，忽略了舊城改造的社會性、綜合性、復雜性。將舊城改造從以政府為主體實施的行為所產生的良好慣性當作舊城改造的必然性，直至政府不再對舊城改造項目進行資源性投入和政策性扶持，又將部份社會責任轉嫁給開發商，開發商在到處受到掣肘的情況下，企業的經營策略隨之轉向，轉而爭取全身而退，不再參與舊城改造。

（二）在舊城改造過程中，城市品位得不到提升

舊城改造拆舊建新的改造模式沒能使新建成區的人口構成、經濟方式和社區經濟實力得到有效改善。缺乏集中財力興建公益性的公共配套設施和反映僑鄉、商埠特色的地標式構筑物，環境得不到改善，給人的感覺是“新瓶裝舊酒”，外觀改變，內涵依舊，不能通過舊城改造彰顯城市活力。

（三）不能產生規模效應，經濟效益低

舊城改造從早期的見縫插針到后期的分片實施，缺乏整體性規劃，新舊建筑物錯雜。新建成區起點低，檔次無法提升，未能在改造過程聚合起最大的人氣、商氣和地氣，產生集聚效應。由于能量分散，所以區位價值低。相同的工程造價標準，其商品房價值只能達到新區商品房價值的60%，且銷售困難，形成惡性循環。

二、城市經營理論的形成和應用為烏橋島改造提供借鑒

20世紀80年代后期，由于城市化進程加快，城市問題日益突出。中國城市經濟學會會長汪道涵在1998年9月正式提出“今后城市現代化建設要走城市經營的新路”。隨之，學術界又加深了研討，城市經濟學應運而生。“城市經濟學作為研究城市土地利用、城市環境建設、交通運輸、財政金融等方面問題的一門學科，主要涉及城市資源的有效利用和城市基礎條件的改善等城市經營管理方面的一些應用課題”。

現階段，國家進行了一系列相應的改革，為城市政府經營城市提供了可能。一是城市房地產改革措施的出臺，使城市政府擁有了自己的且有權處置的資產。國家通過《土地法》和《規劃法》把大部份土地收益權和支配權劃給了地方政府，使地方政府擁有了自己可以經營的產品。二是1994年的分稅制改革的實施使地方政府取得了獨立的財權，可以自由地在這個財務權利邊界之內經營。三是改革開放政策的實施使得城市經濟與世界經濟更加緊密地融合。政府必須通過對城市的整體經營來改善城市投資和居住環境并增強吸引力，通過對城市資源的優化配置，提高城市自身價值和可持續發展能力。

城市經營是市場經濟體制改革的一大創新，其產生和發展是社會主義市場經濟發展的內在要求，是市場經濟規律在城市管理中的客觀反映。近20年來，國內一些城市就是以城市經營為發展理念，把城市當作最大的國有資產來經營的。它們把重點放在盤活土地上，抓住拆遷這個核心，運用級差地租的理論，依靠工業和居民的大搬遷，推動城市產業結構的調整，使土地和地面實物均實現了成倍的增值。

汕頭市的烏橋島占地面積47.38公頃（710.7畝）。據《汕頭市志》記載，鼎盛時期有市級以上工業企業60多個，屬于重污染區。現只有20家占地199.95畝。原來的工業、倉儲業用地有的逐步改建成住宅，有的荒廢閑置。居民區與工廠、倉庫混雜，亂搭亂建的簡陋建筑物多。全島總建筑面積53.71萬平方米，有76.69%的房屋屬于危舊房。烏橋島是一個獨立的地塊，可以借鑒國內兄弟城市的經驗，運用級差地租的理論，通過異地大建設，為居民和工業創造大搬遷的條件，推動舊城改造的進程。這是目前突破舊城改造瓶頸的切實可行的辦法。

三、烏橋島改造必須貫穿城市經營的理念

最近，汕頭市金平區政府針對全市90%的舊城區集中在該區的實際情況，提出“今年將著力推進城區擴容提質，促進產業轉型改善民生福祉”，認為“推進舊城區的整體成片改造是優化城市發展格局的必然要求”，要“重點突破烏橋島的整體改造”。烏橋島史稱“貧民窟”，按照烏橋街道辦事處提供的情況，現有居民戶6318戶，其中貧困戶共2219戶，占總戶數的35%；低保戶564戶，1008人；領取殘疾人證的436人；單親家庭300多戶；65歲以上老年人3862人；下崗無業人員3000多人。

顯然，烏橋島的舊城改造涉及的問題更多的是弱勢群體的保護，必須通過舊城改造政策性的扶持，改善中、低收入者的生活條件，使之能安居樂業，縮小貧富差距。通過舊城改造實現經濟轉型，優化當地的社會結構，改變過去單一的居民結構和就業結構，提供更多的創業和就業機會，提高社會弱者的幸福指數。這是獲取社會效益的重大舉措。但是，烏橋島舊城按原地拆賠1：1的比例進行改造，將出現經濟上的重大虧損，改造后在人文素質上仍然是貧民島，根本無法提升城市品位。以現行房地產征收作價補償標準實施將使居民的住房面積大量縮水，無異雪上加霜，這兩種辦法都難以實施。只有根據級差地租的理論，按被拆遷人的現狀去進行細致的籌劃，以異地產權調換為主、作價補償為輔的方式，才能滿足不同對象的需要。只有以城市經營的理念來改造烏橋島，明確舊城改造主體，優化規劃方案，提升土地價值，挖掘異地建設土地資源，尋求政企合作伙伴，利益共享，才能獲取最佳效益。

（一）舊城改造的行為主體必須進一步明確

舊城改造，顧名思義“是指城市建成區中某些經濟衰退，房屋年久殘舊，市政設施落后，居住質量較差的地區。為了恢復活力，發揮應有的作用，必須調整原有結構模式，補償物質缺損，調整人口分布，以達到改善環境，振興經濟，改善生活質量的目的”的一種社會行為。“是一種以經濟效益為前提，以被改造城區的綜合發展為宗旨，以城市基礎建設的發展為核心的社會積極變遷。”

烏橋島舊城改造的定位應該是“政府主導，企業主體，市場化運作”。政府的基本行為是調動資源和籌集資金；確保舊城改造的公益性、公正性和體現最廣大人民群眾的利益；強調在具體項目的運作中必須依照市場規律，注重完善政策法規、規范化服務，嚴格監督，正確引導各利益主體參與舊城改造。以政府為主導的定位，有利于調動政府各部門的參與意識和積極性，同時也有利于使各參與主體在改造過程形成推進烏橋島改造的動力。

（二）優化烏橋島規劃，促使城市品位和價值大幅度攀升

在城市經營中，規劃就是財富，“規劃代表著城市的價值，決定著城市的命運，影響著城市的核心競爭力”，“可以從宏觀層面引導整個城區資源的整合，統籌不同的功能分區，并通過市場機制和市場手段，有效地調整社會生產力的重大布局，最終從根本上影響城市的整體價值和綜合競爭力”。烏橋島東臨梅溪河下游與中山公園隔水相望，西至石籬尾，牛田洋生態濕地近在眼前。南臨韓江，與傳統商業中心小公園相互輻射，北靠廈嶺港，隔岸工業、倉儲業已經退化，沒有污染源。四面環水，上可溯韓江的發源地，下可通出海口，具有發展水上旅游、休閑娛樂業的自然條件。在規劃方面，既需規劃好異地安置房的社區及周邊環境，更要挖掘這一圈城市的水項鏈在地理上獨特的資源優勢，充分利用烏橋島沒有歷史文物保護任務，可以規劃成現代化宜商宜居的棲水高尚社區的優勢。通過統籌規劃，不斷優化，最大限度地挖掘烏橋島資源的巨大能量和潛在價值，實現烏橋島土地升值數倍，這是城市經營獲取最佳經濟效益的核心，也可以為地方財政帶來豐厚的利益，使城市品位得到大幅度提升。

（三）盤活土地資源，為烏橋島房地產置換創造條件

應該從經濟學的角度來解決烏橋島舊城改造在城市經營中碰到的問題。經營的目的是以盡可能少的資本投入調動更多的社會資源，經過一定的創新活動，實現其增值的活動。政府是城市資源的調配者，起著關鍵的主導作用，需要遵循價值規律，以統籌學的觀點從城市總體布局的層面進行運籌和謀劃。

將收儲外遷住宅用地和工業生產用地列入計劃，為整島一次性異地大搬遷創造先決條件。房地產的價值關鍵取決于土地成本，烏橋島以北大片已退化的工業、倉儲用地大多數是政府的劃撥用地，也是人口密度較低的區域，土地收儲成本低于烏橋島。利用級差地租理論，能夠確保居民在異地進行產權調換時拆賠比達到1：1.1。

目前，烏橋島住宅面積為35.84萬平方米，假如異地賠償以用地容積率4.0的標準進行規劃的話，則150畝土地可建成新樓房約40萬平方米，在不包含地價的情況下，工程建設費用約9.2億元，按拆賠比1：1.1的比例計算，賠償面積39.424萬平方米即可滿足烏橋島居民異地產權置換的需要。扣除部份作價補償的房產之后，剩余房屋可以由居民業主增購成完整套房，也可以作為公租房，安置無房戶或住房困難戶。

由房地產管理部門、國資委提供可異地建設的工業用地或閑置的生產、經營場所，供烏橋島的企業按自身能力和發展需求等值置換異地房地產。對需要以作價補償款終結房地產權的，政府將應支配的資金列入計劃。

上述方式能使烏橋島居民和企業感受到舊城改造帶來的好處而予以支持，能最大限度地降低拆遷賠償成本，而且能促進異地建設區域周邊土地價值升溫，獲取一石三鳥的效果。

（四）政企合作對烏橋島土地進行一級開發，穩妥地獲取投資利益

烏橋島的舊城改造需要巨額的資金支撐。當采取先建后拆、房地產征收、異地土地收儲、異地賠償安置的辦法時，必須花費約15億元的資金。資金短缺歷來是制約汕頭市舊城改造進程的瓶頸，資金越短缺，運作時間就越長，成本就越高，城市品位就越無法提升。為了徹底扭轉這種局面，應該將烏橋島改造列入土地一級開發范籌，采取政企合作方式進行開發。政府與大企業、大財團合作是一種體制融資的辦法，開發資金全部由企業籌措，政府以土地資源入股，以股份制的形式合作開發，聯合組建土地一級開發公司，以房地產異地大置換興起大建設，為大搬遷騰出大空間。用四年的時間分期建設居民異地產權置換用房，以成片建成、成片搬遷的辦法滾動推進，同時促使工業企業按期實現異地搬遷或作價補償。穿插完成烏橋島片區的公共配套設施建設，然后將成片凈地轉入土地招、投、拍程序，投資方按股份收回投資和利潤。這是一種緊密形的合作，政府沒有還款壓力和負擔，是最安全、穩妥的方式，而且隨著土地的逐批出讓，企業和政府都可以獲得豐厚的回報。

四、結語

汕頭市烏橋島舊城改造，備受社會關注，“求變”的壓力越來越大。能否尋求新的突破，為全市舊城改造提供新的思維模式、新的視野、新的方法、新的發展方向，吸取其他城市舊城改造的成功經驗，結合自身條件，積極創新，提供示范作用，關系重大。 “窮則變，變則通”乃是《易經》留給后人的一種啟示。烏橋島匯集了全市舊城改造的共性問題，尤其是貧困階層的問題更加突出。不能片面地認為它是城市的包袱而忽略它，而應該努力去發掘其巨大的潛能和價值。用城市經營的理念去整合城市閑置土地，盤活城市資產，實現城市資源的有效配置及其效益的最大化，把烏橋島的城市資源轉化為城市資本，實現城市經濟建設可持續發展的長遠戰略目標。

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