我國出租車管理立法現狀及完善對策研究

摘要：出租車是一種重要的公共運輸方式，但目前我國出租車立法分散、效力層級低，愈發不能適應當前社會經濟的發展。本文從分析出租車立法現狀和制度不足入手，提出了完善出租車立法和管理制度的對策。

關鍵詞：出租車管理；立法；制度完善

作為現代都市公共交通運輸的重要方式，城市出租車既緩解了城市公共交通運力不足給城市交通帶來的壓力，又為人民群眾提供了便捷快速舒適的出行服務，在適應城市規模擴大、促進城市經濟發展、方便群眾出行、擴大社會就業、提升城市綜合服務能力等方面發揮了重要作用。但是，隨著社會經濟的發展，出租車行業發展和運行管理中的矛盾和問題不斷顯現出來，其中最主要的就是法律法規體系不健全、行業管理體制不順暢，這已經嚴重制約了出租車行業的長期、穩定和健康發展。

一、我國出租車行業發展的基本情況

我國的出租車行業最早是在20世紀初在北京、上海出現的，早期主要供外交使館、來華游客使用，后期雖有一定發展，但是由于戰亂等原因日漸衰落。新中國成立后，出租車納入國營運輸公司管理，實際上遠離了公共交通，主要用于外賓接待等工作。改革開放以后，出租車行業才真正進入了市場化發展的軌道，20世紀80年代出租車運營主要依托國有運輸公司和涉外旅游公司，由于居民收入水平限制，消費需求規模有限，出租車數量較少，沒有形成行業規模，因此國家沒有專門出臺管理制度進行規范，出租車行業處于自律發展階段。1992年，十四大決定加快改革建立市場經濟后，出租車行業進入了一個快速發展的時期，國家出臺了一系列鼓勵出租車行業發展的政策，引入了出租車特許經營制度，降低了行業的準入門檻，鼓勵各種社會資本迅速進入，出租汽車數量和種類迅速增加。1997年，建設部、公安部頒布了《城市出租汽車管理辦法》對出租車行業進行規范。進入21世紀以來，隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，出租車市場進一步擴大。截至目前，全國城市出租車總數量已經超過110萬輛，從業人員近200萬人，年客運量超過120億人次。但隨著出租車行業的快速發展，原有的管理體制不適應市場化要求，近年來也引發了不少的社會問題。

二、當前出租車管理立法現狀

自20世紀90年代以來，國家對出租車行業管理的不斷規范，加強了對出租車管理的立法活動，各地也出臺了一系列管理規定，就法律淵源形式而言，主要包括以下幾類。

（一）法律

法律是指全國人民代表大會及其常委會制定、發布的規范性文件。它包括由全國人民代表大會制定的基本法律和由全國人民代表大會常務委員會制定的一般法律。目前，我國沒有專門規定出租車管理的單行法，涉及出租車管理和出租車經營權的主要有《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國行政許可法》。

（二）行政法規

行政法規是指國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法、法律及全國人民代表大會及其常務委員會的授權，按照法定程序制定的規范性文件。目前，國務院沒有專門制定單獨的出租車管理法規，涉及出租車管理的主要有《道路運輸條例》、《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》等。

（三）部門規章

部門行政規章是指國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，按照法定程序制定的規范性法律規范。目前專門規定出租車管理的部門規章僅有1997年原建設部、公安部制定的《城市出租汽車管理辦法》和2012年交通運輸部制定的《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》。

（四）地方法規

地方性法規是指省、自治區、直轄市及省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區和國務院批準的較大的市人民代表大會及其常務委員會，根據本地區的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定的規范性文件。目前，關于出租車管理的地方法規數量較大，包括《杭州市客運出租汽車管理條例》（1991）、《深圳經濟特區出租小汽車管理條例》（1994）、《上海市出租汽車管理條例》（1995）、《西寧市出租汽車客運管理條例》（1996）、《青島市出租汽車客運管理條例》（1997）、《寧波市出租汽車客運管理條例》（1997）、《北京市出租汽車管理條例》（1997）、《天津市客運出租汽車管理條例》（1998）、《武漢市城市客運出租汽車管理條例》（1998）、《廈門經濟特區出租汽車營運管理條例》（2001）、《西安市出租汽車管理條例》（2002）、《烏魯木齊市客運出租汽車管理條例》（2003）、《珠海市出租小汽車管理條例》（2004）、《陜西省出租汽車客運條例》（2006）、《南寧市出租汽車客運管理條例》（2007）、《海口市出租汽車客運管理條例》（2008）、《昆明市客運出租汽車管理條例》（2008）、《廣州市出租汽車客運管理條例》（2009）、《哈爾濱市城市出租汽車客運管理條例》（2009）、《大連市客運出租汽車管理條例》（2010）、《石家莊市出租汽車管理條例》（2010）。它們為貫徹執行法律、法規、發展地方出租車事業、解決出租車行政執法中的各種問題，發揮著重要作用。

（五）地方規章

地方政府規章是指省、自治區、直轄市及省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區市和經國務院批準的較大的市人民政府，根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規制定的規范性法律文件。目前，有少量專門規范出租車管理的地方規章，包括《湖北省出租汽車客運管理辦法》（2004）、《合肥市出租汽車管理辦法》（2008）、《廣東省出租汽車管理辦法》（2010）、《福州市客運出租汽車管理辦法》（2012）。

（六）其他規范性文件

為了彌補法律規范的缺失，國務院、地方各級人民政府經常通過發布規范性文件的方式指導規范出租車行業的管理和發展，如《國務院辦公廳轉發建設部交通部等部門關于清理整頓城市出租汽車等公共客運交通意見的通知》（國辦發[1999]94號）、《國務院辦公廳關于進一步規范出租汽車行業管理的有關問題的通知》（國辦發[2004]81號）等。

三、現有出租車管理制度的不足

從目前行業發展總體來看，出租車行業有較好的發展前景。但是，因為沒有統一有效法律淵源規范，缺乏上位法制約，造成各地方出租車立法情況差異較大，形成了不同的管理體制和監管模式。

首先，各地規定的出租車經營權出讓形式不同，大體有三類模式。一是資格審批制，符合出租車經營要求的先到先得。二是經營權拍賣制，通過公開拍賣競價轉讓。三是資質招標制，通過政府招標獲得。目前，大多數地方出租車經營權出讓原則上采取拍賣制。

其次，出租車經營權和車輛所有權的歸屬不同，形成了四種模式，分別是承包經營制、合作經營制、掛靠經營制、個體經營制。從性質上看，承包經營制、合作經營制屬于公司化模式，掛靠經營制、個體經營制屬于個體化模式。目前，大多數大中城市采取的是前兩類。

最后，各地出租車行業管理模式和監管力度不同，形成了強弱兩種監管模式。從實際情況來看，出租車監管模式選擇一般與出租車經營權出讓方式相關。出租車經營權取得方式采取資格審批制等較寬松方式的，出租車監管力度大，采取拍賣制、招標制的一般監管力度弱。但從總體來看，出租車行業秩序的規范需要健全出租車管理制度、加強監管力度。

總之，在出租車行業的快速發展的背景下，我國出租車管理制度、手段落后，嚴重滯后于市場經濟發展要求，嚴重制約了我國出租車行業健康發展，主要體現為：一是出租車行業管理部門、出租車行業經營者、出租駕駛員和乘客等相關主體的關系未理順；二是出租車駕駛員經濟收入、勞動權益保障問題突出；三是出租車行業資格準入、運營監管、退出機制等制度不健全；四是出租車管理與旅客運輸管理權限不明確，黑車等非法營運查處不力，擾亂出租車市場秩序，危及行業的穩定。解決以上這些出租車行業現在的主要矛盾和問題，就需要統籌考慮，通過完善立法健全制度來予以規范和解決

四、完善出租車管理制度的對策

（一）盡快制定出租車管理條例，提高立法層次，完善制度體系

第一，在統籌考慮出租車行業管理現狀和發展前景等問題的基礎上，參考發達國家出租車管理法規，以國務院名義盡快制定出臺出租車管理條例，從而統一規范全國范圍內出租車的經營管理制度。

第二，出租車管理條例應當結合我國出租車行業發展的規劃，理順出租車行業管理部門、出租車行業經營者、出租駕駛員和乘客等相關主體的關系，明確出租車公共運輸性質、規范經營權出讓方式、統一出租車管理部門和體制、強化行業監管模式、健全利益保護制度、確定相關責任體系等問題。

第三，以國務院出臺的出租車管理條例為上位法依據，根據立法的有關規定，對各地方制定的出租車管理地方性法規、地方性規章進行清理，完善法律體系。

（二）調整理順出租車管理體制，統一監管機構，加強監管力度

第一，應明確出租車的公共運輸性質，在中央人民政府層面由交通運輸部作為行業管理部門，負責出租車行業的發展規劃和政策標準的制定實施等工作，公安部、住房和城鄉建設部在各自職責范圍內對出租車道路安全、出租車設施配套等相關工作進行管理。

第二，各地方城市人民政府負責出租車在本行政區域內的管理工作，應統一在交通運輸行政機關內設置出租車管理機構，完善機構組織和人員配備，加強執法培訓，統一道路客運和出租運輸執法體制，強化對非法營運的打擊力度，規范出租車市場秩序。

綜上所述，為適應社會經濟的發展、規范出租車行業秩序、滿足人民群眾出行要求，必須對目前的出租車管理制度進行完善。應盡快出臺出租車管理方面的行政法規或其他上位法，統一出租車管理體制，理順出租車行業管理部門、出租車行業經營者、出租駕駛員和乘客等相關主體的關系，強化行業監管模式，保障出租車行業能夠健康有序發展。

參考文獻：

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