新形勢下工商企業租賃農戶承包地準入面臨的問題分析

摘要：新形勢下，嚴格制定工商企業租賃農戶承包地的準入制度意義重大。目前，租賃農戶的承包地準入和監管制度存在的主要問題有：企業租地資格準入不嚴、土地流轉風險控制不強、土地流轉用途監管不力、農地租賃法律制度不全、制度不嚴留下相關隱患。分析目前工商企業租賃農戶承包地的準入和監管制度創新面臨的主要問題，有利于構建新型農業經營體系、有利于完善農村市場經濟體制和有利于農業的可持續發展。

關鍵詞：新形勢；租賃農戶；承包地準入

新形勢下，堅持農地用途性質不變，同時加快農地流轉，以流轉推動農業經營規模化、現代化，必須高度重視工商企業租賃農戶承包地問題。承包地準入與監管制度是指在符合用途管制前提下，對租賃農戶承包地建立經營風險防控制度、嚴格承包地資質準入制度和注重土地流轉規范管理制度等制度體系。十八屆三中全會指出，農業治理體系和治理能力現代化是國家治理體系的組成部分。嚴格建立和探索工商企業租賃農戶的承包地準入制度，是新形勢下加快農業現代化的重大戰略部署。如何構建工商資本進入農村承包土地的準入監管機制，是當前有序推進農地流轉工作面臨的一項重要任務。

近年來，各地積極推進土地流轉，部分地區還吸引城市工商資本進入農村開展土地規模經營，提高了土地經營效益，改善了農村面貌，但同時也出現了部分工商企業違規占用農地的現象，以土地流轉名義大興土木建設，違規占用耕地，給地方耕地保護帶來不利影響。當前，工商企業租賃農戶承包地的準入和監管制度存在的主要問題如下。

一、企業租地資格準入不嚴

目前，農業主體是指農、林、牧和漁業組成的農業領域，當前國家公認的比較大型的農業企業有1253家。其他企業要進入從事農業領域的活動，有嚴格的限制，一般的企業或行業在通常情況下不愿意也不敢輕易參與與農業經濟活動有關的活動，除非有巨大的利益可圖。可見，在一般情況下，企業從事的經濟或經營活動有門類分工和限制經營的范圍。

在目前企業還未大規模進入農戶承包地租賃市場的階段，必須嚴格規定企業進入農業領域的條件，以完善企業租地準入制度。從法律角度看，企業涉農資格的條件還沒有明確的法律界定，即存在企業涉農資格條件的法律缺失。按照目前有的《農村土地承包法》的相關規定，土地的流轉必須要求受讓方有農業經營的能力，對于一般的企業，如從未涉及涉農經營，應該嚴格把控其經營資信，在研究建立嚴格的租賃農戶準入制度的同時，主要注重審核各類企業進入租賃使用農戶承包地的農業經營能力、產業經營規劃能力、對風險控制防范能力等，規范各類工商企業承包地流轉行為，從源頭上制止出現“非農化”現象和“非糧化”現象。

二、土地流轉市場風險較大

農業不同于其他行業，具有“三高一低”的特點。“三高”指市場風險高，社會產生福利效益高和生態效益高，“一低”主要指比較經濟效益低。市場風險主要指農業由于自身的特色，與天氣自然條件密切相關，與農業技術水平密切相關，與當前政治政策傾向密切相關，在市場上的風險較大，同時農業又是基礎產業，能為社會帶來福利。農業生產與經濟再生產息息相關，能產生促進經濟社會發展的效果，因此許多國家對從事農業生產的經營主體，特別在工商企業租賃農地方面有嚴格的要求。

目前，我國對工商企業租賃農戶承包地的準入和監管經驗風險控制不強，如沒有廣泛使用和推廣土地流轉的示范合同、沒有建立和完善土地租金預付制度等。土地流轉面積較大地區，很多地方沒有制定專門的農業保險補貼政策和建立土地流轉風險保障金制度，容易造成許多超過一定經營規模的企業市場風險大。

三、土地流轉用途監管不力

工商企業進入農業，從事產前、產中和產后服務（如農業生產資料供應服務、耕種、機械化收獲、農產品加工增值等）及開發農村閑置、農村集體經濟組織和農民自己沒有能力開發的自然資源，應當鼓勵和支持。但目前存在著一些不良現象，如在有限的耕地上，工商企業以自己雄厚的資本實力去和弱小的農戶爭奪耕地的經營權；有一些企業到農村租賃農民的土地，醉翁之意不在酒，租了地但沒有認真經營農業，許多工商企業租用農地主要是囤地等政策變更，從事非農產業經營。長此以往，大面積的農民土地被閑置占用，既沒有從事農業生產，也沒有農產品的供給，對當地農業和農村的發展及其不利。

由于農業和農村的特殊性，需要引導和鼓勵工商企業多投資、支持農業和農村建設，發展新農村，改善農民生活，關鍵是做好監管和引導工作。對一些工商企業打著幫扶的名號，實則違背農民意愿，損害農民土地權益，為賺取利潤改變土地用途的現象，要加以制止。應該鼓勵愿意留在農村的農戶重視耕地，特別是對愿意從事農業規模化經營的農戶放寬條件，給其優惠讓其從事農田規模化生產。而對于一家一戶不具備資金、技術等條件但在某些方面適合企業化經營的規模化養殖業或投資大的設施農業，應放寬工商企業租賃農戶承包地的準入，明確工商企業對土地用途的監管范圍，糾正農村土地流轉后出現“非農化”經營問題。

四、農地租賃法律規范缺失

目前，我國在租賃法律制度方面存在大量具體法律規范缺失的現象，特別是農地租賃的法律規范不完善。一是具體條款不明確，如家庭承包的土地承包經營權的出租只有在《農村土地承包法》第39條第1款中出現具體條款，其他農地的租賃沒有明確的具體條款。在實際操作中，存在具體條款模糊的現象。二是規范界定不清晰，如農村許多租賃與承包合同混在一起，由于租賃和承包之間有復雜的土地法律關系，有些農村的土地租賃合同并非是租賃合同，而是以租賃的名義實則是土地承包經營。有些物權性質的承包經營是土地租賃，但有些土地租賃是無效合同，出租主體也分所有權人的出租和使用權人的出租，實際生活中大部分簽訂合同者并沒弄清楚這其中的土地法律關系，也不知道不同含義下對自身行使權力的影響，簽訂合同時都用“租賃”二字。可見，農地租賃的法律規范十分重要，必須按照法律規范的要求，充分借鑒已有的經驗，明確工商企業租賃農戶承包地準入和監管的具體方式。

五、制度不嚴留下相關隱患

新農村建設需要工商企業的投資，大量調動了當前社會力量支持農村建設，增加資金支持農業現代化、加大科技和物質裝備投入農業規模化，引進國內外先進的經營管理模式，加快現代農業建設，改造傳統農業的弊端。但工商企業租賃農戶承包地在準入和監管制度方面不夠嚴格，存在三個隱患。

首先，影響原住農民的利益，特別是擠占原住農民原有的就業和繼續向上發展的空間。有調查顯示，工商企業直接經營農地，原承包農戶的勞動力能夠直接進入該企業工作的約20%，現在流傳的工商企業租賃農戶承包地能實現“既收取流轉費又可以賺打工錢”并不能代表大部分農村的實際情況。二是改變農村社會治理結構。工商企業到農村租賃農戶土地，目的是想賺取長期利潤，因而一方面租期較長，有的達到20～60年；另一方面面積較大，有些上千畝甚至幾萬畝。這使原來能自力更生、自助經營的農民成為了雇傭工人，一定程度上改變了農村的社會結構，為以后農村在社會治理方面帶來隱患。三是土地流轉“非糧化”和“非農化”現象加劇。工商企業直接租賃農戶承包地，需要對所雇農業工人進行管理，同時又需支付流轉費，增加農業生產環節的成本。而企業目的是贏利，有些“非糧化”生產或“非農化”建設更有利可圖，促使工商企業改變土地性質。據有關部門調查結果表明，有一些地區工商企業租用農地種糧食的約6%。如果糧食播種面積大幅減少，將直接影響到當前的糧食安全。

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