農發土地治理項目實施現狀及政策建議

湖北省農發辦近日組織開展“走基層、摸實情、謀創新、促發展”主題調研月活動，筆者帶著50個需要了解的問題，先后深入麻城、大悟、京山、遠安、松滋、赤壁等縣市土地治理項目區開展實地調研，采取不預先通知所在地、直接到實地查看，再通知農發辦干部到現場，并與鄉鎮干部和村組代表、項目經理、工程監理、財政駐村專管員、農發干部等現場座談，掌握了大量的第一手資料，為進一步深化土地治理項目管理改革提出了政策建議。

一、土地治理項目取得的主要成效

（一）提高了耕地質量，增加了農業效益。所調研六個縣市，有平原、有丘陵、也有山區，僅2013年財政投入土地治理項目存量資金就達到8643萬元，平均每個縣市1440.5萬元，實際建設高標準農田6.75萬畝。其成效主要體現在以下幾個方面：一是提高了耕地質量。麻城市熊家垅、松滋市尤家坪、赤壁市盧青寶灌區高標準農田示范區項目，將原來排水不暢、大量撂荒或只種一季的水浸田，改造成排灌暢通、兩季種植的高產田，提高了農民的種糧積極性。二是提高了糧食產量。按照全國高標準農田規劃預期效益，每畝新增100公斤糧食計算，每年要新增糧食產能675萬公斤以上。三是促進了土地流轉。土地治理前，耕地由于不便于規模化、機械化、標準化經營，投入大，見效慢，集中連片流轉較少。土地治理后，種糧大戶、家庭農場、專業合作社流轉土地的愿望十分強烈。四是促進了土地增值。京山縣曹武鎮農田整治后，種植糧食作物每畝可增加產值300元左右；如果流轉出去，每畝流轉費可增加200元以上。農民還可以在被流轉的土地上就地務工，直接增加農民收入。五是提高了水資源利用率。農發項目的實施，消除了灌溉跑冒滴漏現象，實現了排灌暢通，水資源利用率至少提高40%以上，降低了農戶灌溉費用。

（二）改善了生產條件，促進了現代農業發展。松滋市尤家坪項目區參加座談的村民代表說，盡管國土整治、農發項目、小農水項目實施多年，但這里沒有一個項目，土溝土渠都是“大集體”時興修的，功能嚴重缺失，灌溉跑冒滴漏，水流速度緩慢，不僅誤農時，群眾還為灌溉經常發生爭執，一到雨季排水不暢便洪澇成災。農發項目的實施，是村民的熱切期盼，解決了多年來鎮里想解決而無力解決的問題。項目區群眾熱情高，村鎮干部協調有力，4個村主動打破田界、路界、村界、組界，提供優良的施工環境。通過實施土地治理項目，疏浚取直河道、修建排灌泵站、硬化排灌渠道、整修機耕道路，改善了群眾生產條件，促進了現代農業發展。

（三）創造了就業崗位，增加了農民收入。在吸納項目區農民就地務工方面，據統計，六個縣市的土地治理項目直接吸納了大量當地農民就地務工，按照1個農民工平均每天工資162元、平均在項目區干65天計算，人均可以獲得10530元；按照每人每年工作220天計算，全年可吸納558個農民工就地就業。在帶動農機專業戶增收方面，據統計，租用機械設備支出大約平均占中標價7233萬元的15%左右，約1085萬元。每天按8小時計算，挖掘機每天價格在1300—5600元；推土機按土石方計算，開挖土方每立方米5.88元，回填土方每立方米3.91元，一臺中小型推土機大約每天1000—3000元，當地農機專業大戶在土地治理項目中增收明顯。此外，還增加了承包經營收入。排灌站、堰塘、林業措施、科技措施形成的資產，通過拍賣和有償使用，確權到戶，可以增加農民和村集體經濟收入。

（四）方便了群眾生活，改善了人居環境。大悟縣夏店松林項目區，涉及5個村，1.16萬畝耕地。2013年縣委、縣政府決定整合資金，開發夏店鎮大悟山旅游，籌資修建了旅游公路。農發土地項目借機發力，整修和新建了多處當家堰塘，既解決了農田灌溉和農村防火問題，也解決了洗菜洗衣等生活用水問題。還在堰塘外修曬場、植樹美化環境，添置體育設施，農民有了健身休閑場所。遠安縣舊縣鎮石橋坪土地治理項目區，主動與國土整治、以工代賑資金相銜接，按照“各炒一盤菜，共辦一桌席”的方式，將項目區3700畝耕地和村莊基礎設施一并納入治理范圍，防洪排澇工程、田間排灌工程、通村連戶道路、村莊環境整治一步到位。松滋市洈水鎮尤家坪項目區，圍繞沿山3個村、中間8000畝耕地，建成了田間道路連戶網絡，既方便了生產，又方便了出行。各項目區普遍與環境整治、道路整修相結合，農發資金修筑路基，交通資金硬化路面，環保資金清雜除污，農發資金取得了事半功倍的效果。

（五）規范了項目管理，提高了資金效益。各開發縣嚴格按照政策規定和績效管理辦法，大膽實踐，嚴格管理，規范運作，取得了明顯的效果。一是規范項目庫建設。普遍重視項目庫建設，注重做好前期工作，在征求群眾意見的基礎上，制作項目建議書，一般都有2—3個入庫備用項目。二是規范投資預算評審。對投資預算的審查，各地摸索了四種模式：京山模式，委托水利勘測設計單位作擴初設計、工程造價，不進行投資評審；松滋、赤壁模式，委托水利水電勘測設計單位一并作工程造價，由上級財政投資評審中心委托中介作投資評審；遠安、麻城模式，工程設計單位確定工程造價后，由財政局投資評審機構或委托造價咨詢機構作合規性投資審查；大悟模式，委托造價公司造價，縣審計局作投資預算合規性審計。三是規范資金撥付程序。嚴格按照工程協議，在總工程完成30%以上，由施工單位提出申請，工程監理審核后開具支付令，才能預付30%的資金。四是規范群眾參與監督。項目區普遍建立了村組干部參與項目質量監督和具體事項協調機制，每個標段都有群眾代表參與監督。此外，還規范招投標程序，規范項目法人，規范社會監督公示，規范工程監理，規范竣工驗收等。

（六）創新了管理模式，貼近了基層實際。一是圍繞規劃建項目。強調項目庫建設要與縣市區農業發展規劃相一致，與統籌使用財政專項資金相一致，突出開發重點，彰顯地域特色，促進一方經濟。二是突出重點問民需。項目勘測設計要求廣泛征求群眾意見，力求把有限的財政資金用到群眾期盼的項目上，重點解決好排灌設施和機耕道路問題。三是退出工程招投標。縣市農發辦徹底退出工程招投標程序，不再參與或干預工程招投標，將項目招投標和項目實施徹底交給市場主體，全力搞好監管。四是陽光操作強監督。各地主動把接受社會監督作為做好項目的重要環節，普遍在項目區醒目位置設立社會監督公示牌，公布省、市、縣農發機構監督電話，把受理群眾訴求作為一項重要內容，堅持在“陽光”下做項目，有效杜絕了損害群眾利益和腐敗現象的發生。

二、土地治理項目存在的主要問題

（一）土地治理愿望迫切，難以滿足群眾期盼。湖北省自1989年進入國家農業綜合開發項目建設以來，已有93個縣（市、區、場）先后納入國家開發縣，2013年中央和省級農發投入資金已經突破20億元。加上國土整治和小農水重點縣建設，大部分平原地帶和道路沿線建成高標準農田。但平原縣市一些邊緣交界地帶、丘陵和山區一些流域還是上世紀六七十年代興修的水利設施，土溝土渠嚴重淤塞，排灌嚴重不暢。從調研情況看，鄉鎮干部普遍把農發項目當作提高現代農業產出水平、增強鄉鎮經濟實力、增加農民就地務工收入的實事在辦，要求十分迫切。

（二）資金投入標準偏低，難以滿足現代農業需要。經過多年調整，農發高標準農田建設項目每萬畝投資標準已增加到1300萬元，但在南方地區仍顯投入不足。平原湖區土地松軟，無論是排灌設施還是田間道路，需要大量的墊基砂石，要從丘陵山區購買，運輸成本高。平原湖區一般自排自灌能力差，田間用水需要泵站提灌。丘陵和鄂北崗地除了需要修建必要的提水泵站外，還需要大量的農田灌溉當家堰塘，等等。

（三）人工費用脫離實際，投資控制難以“對號入座”。目前農發土地治理項目仍沿用2002年水利工程人工費標準，顯然不符合實際。從實際看，六個縣市高級技工日平均工資203元，最高達到240元，最低也有180元，日平均工資是12年前人工費標準的近5倍；初級工日平均工資133元，是12年前的7倍多。人工成本預算脫離實際，既反映政策滯后，也給科學規范管理項目帶來難度。

（四）管護機制亟待建立，建管分離須有制度保障。按照現行規定，工程管護費按土地治理項目財政資金總額的1%計提。其使用范圍主要包括在工程設計使用期內的公益性農發工程及設備的日常維修，必要的小型簡易管護工具和運行監測設備購置等。管護經費由農發工程管護單位提出用款計劃申請，經所在村民委員會和鄉級政府審核同意，報縣農發辦審查批準，按縣級報賬制的要求報賬和支付資金。但在實際執行過程中，由于責權分離不對等、運行管護費長期沉淀、運行管護機制不健全等原因，上述規定難以操作。

（五）農民籌資投勞困難，計劃實施難以落實到位。一是籌資難。六個項目區財政投入資金8643萬元，實際核定農民籌資投勞為618萬元。如果按人均1.5畝計算，建設高標準農田6.75萬畝，受益農民達到4.5萬人，每人需要承擔137元的籌資費用；每個家庭按5口人計算，共需要承擔685元。農民一般不愿意拿出這筆錢。二是投勞難。618萬元的籌資投勞，如果按照現行人工成本高級工日均工資38.32元計算，需要投入161273個勞動日，受益農民人均需要投勞3.58個，每個家庭要承擔近18個。當前農村青壯年勞動力大都外出務工，農村留守人員一般都是老人、婦女和兒童，也無勞可投。

三、深化土地治理項目管理改革的政策建議

（一）繼續加大財政投入。要發揮農業綜合開發“綜合”的優勢，突出水田林路與科技措施綜合治理、當年建設當年見效、不影響農業生產等特點。要主動作為，把土地治理項目做成民生工程、民心工程、示范工程。要進一步提高畝均投入標準，提高人工費用標準，與國土整治、小農水重點縣建設投入水平相銜接，增加項目設計深度，建成一片、持久受益一片。

（二）規范項目庫建設。按照規劃，到2020年湖北省要完成1735萬畝高標準農田建設，開發任務十分艱巨。各地要高度重視高標準農田項目庫建設，與縣市統籌農業發展規劃相一致，優先將基本農田保護區納入項目庫管理，防止前面剛建設完，后面就改為城市建設用地，造成資金浪費。縣市安排的農發事業費，首先要保證土地治理項目庫建設。要規范項目庫構成要素，對原有的構成要素進行修改完善。每個縣市至少要有3個以上的備用項目，項目庫實行滾動管理。要積極探索鄉鎮競爭立項，優先安排群眾積極性高、鎮村班子戰斗力強、開發潛力大、產出效益高的區域。

（三）主動參與統籌整合。今年中央1號文件對整合與統籌使用涉農資金提出了明確要求，湖北省政府及時總結推廣鄖縣經驗，建立了統一區域規劃、統一勘測設計、統一招標采購、統一項目實施、統一檢查驗收、分頭報賬的“五統一分”新機制。縣市農發機構要在整合與統籌使用財政專項資金上，提高認識、迅速行動、主動作為。要及時調整農發項目庫，主動與縣級統籌規劃相銜接。自2014年起，所申報的項目必須經縣市統籌使用財政專項資金領導小組審核簽字。

（四）突出項目治理重點。要保證項目區排灌設施、堰塘整治和機耕路建設，滿足群眾迫切需要。要加大科技措施投入力度，大力實施測土配方施肥和秸稈還田技術。不得破壞土壤有機耕作層，少量土地確需平整的，須經受益群眾同意，且必須還原有機耕作層。結合國家深松耕地政策，要及時跟進科技措施，保障農民利益。注重與改善村莊人居環境相結合，結合堰塘整治和排灌設施建設，兼顧項目區垃圾、污水處理。

（五）簡化立項審批程序。按照現行規定程序，從逐級下達資金指標、逐級上報審批可研報告、逐級上報審批項目計劃（擴初設計或實施方案）、到逐級下達支出預算，上至中央下至縣，上報級次多，程序極為繁瑣，先后需要花費近半年時間，才能批復實施，既影響工作效率，也影響秋冬季施工黃金季節。建議簡化為：按照績效分配原則逐級分配下達資金指標；縣市編制上報可研報告和擴初設計（實施方案）；所在市州和省辦組織合規性初評和合規性評審（國家辦派評審專家到省現場指導）；縣市根據評審意見修改上報備案，省辦批復實施。

（六）取消農民籌資投勞。建議將農民籌資投勞改為“受益區籌資增加投入”，進一步減輕農民負擔，鼓勵受益區村組集體和股份合作社、專業合作社、種糧大戶、家庭農場、龍頭企業等新型農業經營主體多渠道籌資加大投入。籌資應堅持自愿和實事求是的原則，籌資情況不作硬性規定，不列入考核范圍。籌資既包括整合其他財政性資金投入，也包括受益主體投入部分。

（七）盤活農發存量資金。湖北省農業綜合開發項目實施二十多年來，93個開發縣本級有償賬戶中沉淀了一定數量的財政資金，沒有發揮應有的效益，省農發辦正在著手進行清理，將區別情況分別提出盤活存量資金處理意見。目前已明確，從2014年起，當年投入財政資金必須用于當年項目，因客觀因素影響不能用于當年項目的，一律列入下年度投資計劃，不得將財政結余資金長期“沉睡”在本級有償資金賬戶里。

（八）建立先建后補機制。隨著農村形勢的發展，“誰來種地”問題越來越凸顯，土地流轉和適度規模經營已是大勢所趨。根據今年中央1號文件關于“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護”的精神，建議允許經過土地規范流轉后的新型農業經營主體，直接承建農發土地治理項目。依據流轉土地面積連片實施土地治理，放寬連片治理面積限制，由新型農業經營主體先按照投資標準，拿出項目實施方案，經專家合規性評審后，先行自建，并預撥30%的工程建設資金。項目建設完工后，提出竣工驗收申請，經省、縣兩級農發機構組織竣工驗收合格的項目，一次性兌現全部財政補助資金。

（九）建立績效評價機制。要大力推進財政投資績效管理，對農發土地治理項目，從項目規劃、項目庫建設、項目實施、工程質量、資金管理、經濟效益、社會效益、生態效益、建后管護、社會評價等方面，科學設置考評指標，實行綜合績效考評，并建立以績效考評結果為導向的項目資金分配機制。

（十）建立監督制約機制。堅持政府主導，縣市統籌使用農發資金，形成公開透明、競爭擇優、規范有效的選項立項新機制。通過項目區設立社會監督公示牌，將項目資金來源、建設范圍、各項措施安排資金、項目預期效益和各級監督電話予以全面公示，廣泛接受社會、新聞媒體和項目區群眾監督。要發揮監理作用，通過第三方監理把關，保證工程質量和進度。同時，發揮項目區群眾監督作用，通過村組干部、群眾代表對項目實施全程監督，讓項目區群眾充分享有知情權、參與權和監督權。

（作者系湖北省財政廳黨組成員、省農發辦主任）

責任編輯：欣聞