建立基于公共服務的國家公園體制

黨的十八屆三中全會明確提出：“嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制。”目前，我國已在部分省區開展了國家公園試點，為建設國家公園體制做出了有益探索。當前，有必要對國家公園體制建設進行思考。

一、國家公園基本情況

國家公園（National Park）是國家為保護一個或多個典型自然生態系統的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理，并適度地利用其自然景觀開展生態教育、科學研究和生態旅游自然區域。國家公園一般面積較廣，具有生態保護、科研教育和旅游服務三大功能，其中旅游功能的比重較大。從1872年美國建立黃石國家公園以來，目前全世界已有近130個國家正式建立了10000多處國家公園，許多國家公園被納入了世界自然文化遺產保護名錄或國際生物圈保護區網絡，成為所在國家和地區旅游經濟的主要支撐點和可持續發展示范區。在處理生態環境保護與開發關系上，國家公園在資金籌措運行、規劃制定實施、管理人員與志愿者體系建立、多方參與模式、促進生態環境的保護同時，也帶動旅游業和國民經濟發展，是實現資源保護與經濟發展雙贏的行之有效的管理模式。

（一）世界保護聯盟規定設立國家公園的條件。世界自然保護聯盟（IUCN）1974年出版的《世界各國國家公園及同類保護區名錄》，明確了設立國家公園的基本條件：一是面積不小于1000公頃，具有國家代表性的特殊生態系統或特殊地形地貌、景觀優美、且未經人類開采、聚居或開發建設的自然區域。二是為長期保護自然、原野景觀、野生動植物、特殊生態體系而設置的保護區域。三是由國家最高權力機構采取步驟和有效措施維護自然生態、自然景觀，限制開發工業區、商業區及聚居之地區，并禁止伐林、采礦、設電廠、農耕、放牧、狩獵等行為的區域。四是維護原始自然狀態，作為當代及未來世代的科學、教育、游憩、啟智資產的區域。

（二）世界各國國家公園建立模式。世界各國國家公園都是以提供公共產品和公共服務為主的公益性事業單位。各國管理模式因國情不同而存在差異，總體上可歸納為：中央集權型、地方自治型和綜合管理型三大類型。

1.中央集權型。以美國、挪威等國家為代表的中央集權制管理模式，自上而下實行垂直領導，并輔以其他部門合作和民間機構的協助。美國國家公園由內政部下設的國家公園管理局直接管轄，在體制上實行自上而下垂直管理；擁有嚴格完善的法律支持，確保國家公園有序運作與管理；從保護典型自然生態和文化資源出發，對國家公園體系實行嚴格準入標準；政府壟斷國家公園的規劃設計工作及對公園內的服務設施實行特許經營；不以營利為最終目的。

2.地方自治型。以德國和澳大利亞為代表的地方自治型管理模式，中央政府只負責政策發布、立法等面上的工作，而具體管理事務則交由地方政府負責。德國、澳大利亞國家公園和大部分面積較大的自然保護區均屬于地區或州政府所有，中央政府制定相關的自然保護法規政策，各州政府下設部門管理所屬范圍內的國家公園、保護區，自主進行國家公園管理與經營活動。

3.綜合管理型。日本、加拿大、英國兼具中央集權和地方自治兩種體制，屬綜合管理型，既有中央政府部門的參與，地方政府又有一定的自主權，且私營和民間機構也積極參與建設管理。日本的國家公園由國家環境廳主管和自然保護委員會管理，都道府縣政府、市政府以及國家公園內的各類土地所有者密切配合。

（三）我國國家公園探索和實踐。 我國探索國家公園管理模式起步較晚。1988年國務院確立了綜合管理與分類型管理相結合的自然保護區管理體制，目前尚未形成統一管理體系，與國家公園性質類似的有風景名勝區、地質公園、自然保護區、森林公園、濕地公園、沙漠公園、水生生物自然保護區、水利風景區等。

1.風景名勝區。是具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域。我國目前共設立風景名勝區712處，其中國家風景名勝區187處，由住房和城鄉建設部管理。其英文名稱（National Park of China）與國家公園一致，但在生態保護功能方面與國家公園差別較大。

2.地質公園。是具有特殊地質科學意義，較高的美學觀賞價值的地質遺跡，融合其他自然景觀與人文景觀而構成的一種獨特的自然區域。我國目前共設立地質公園218處，其中國家地質公園85處，由國土資源部負責管理。

3.水利風景區。是指以水域或水利工程為依托，結合水利風景資源及相關的岸地、島嶼、林草等景觀，開展觀光娛樂或科學教育的區域。我國目前共設立水利風景區314處，由水利部負責管理。

4.水生生物自然保護區。是指保護水生動植物物種，特別是具有科學、經濟和文化價值的珍稀瀕危物種、重要經濟物種及其自然棲息繁衍生境而依法劃出一定面積的土地和水域。我國目前共設立水生生物自然保護區80處，由農業部負責管理。

5.自然保護區、森林公園、濕地公園和沙漠公園。《中華人民共和國自然保護區條例》第二條規定：“自然保護區是指，對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域”。目前，全國共有自然保護區2669處（含國家級自然保護區363處）、森林公園2932處（含國家森林公園779處）、濕地公園727處（含國家濕地公園429處）、沙漠公園10處（含國家沙漠公園1處），上述保護形式主要由國家林業局進行管理。我國自然保護區、森林公園和濕地公園在數量上和面積上均具有一定規模，涵蓋絕大部分各類生態系統、生物物種、自然景觀和人文景觀，與國家公園的形式最為符合。

林業部門從1956年就開始了自然保護區的建設，迄今已建立五種類型（森林類型、野生動物類型、野生植物類型、濕地類型、荒漠類型）自然保護區2163處，總面積12486.5萬公頃，約占國土總面積的13%，數量和面積分別占全國自然保護區總數的81%和83.4%（其余的自然保護區由國家環境保護部、國家海洋局等部門進行管理），28處加入聯合國教科文組織“人與生物圈保護區網絡”，20處加入“世界自然文化遺產”，形成了布局較為合理、類型較為齊全的自然保護區體系。目前，全國各省區都已建立了自然保護區，有效保護了我國90%的陸地自然生態系統類型、85%的野生動植物種群、65%的高等植物群落，涵蓋了25%的原始天然林、50.3%的自然濕地和30%的典型荒漠地區，完好地保存了生態系統、珍稀動植物、特殊自然遺跡和自然景觀，發揮了防風固沙、保持水土、涵養水源、凈化水質、調節氣候等生態效益，對維護我國生態安全和生物多樣性穩定以及促進經濟社會可持續發展發揮了重要作用。

2006年，國家林業局批準云南省人民政府開展國家公園試點工作，并正式在普達措進行國家公園試點。云南省政府在省林業廳專門設立了云南省國家公園管理辦公室，負責組織全省國家公園試點工作，發布了《云南省人民政府關于推進國家公園建設試點工作的意見》、《云南省國家公園發展規劃綱要》（2009—2020年）等。目前，云南省已建立了普達措、麗江老君山、梅里雪山、西雙版納等8個國家公園。經評估，8個國家公園森林生態服務功能價值為每年797.3億元，其中正式開放的4個國家公園旅游收入達3億元。在國家公園組織機構、法律法規、技術標準、管理模式、科學研究等方面取得了一定經驗。經與青海省人民政府協商，2014年國家林業局將在青海省開展建立國家公園體制試點。另外，海南島、喀納斯、秦嶺（太白山）等地也提出了建設國家公園的設想，四川、江西、吉林也在醞釀建設國家公園的相關事宜。

二、現階段建立國家公園體制存在的問題

（一）相關法律法規滯后。目前，我國尚未出臺專門針對國家公園的法律法規。現有的《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國自然保護區條例》、《中華人民共和國風景名勝區條例》等法律法規對國家公園管理都具有一定約束力，但相關規定沒有統一性，內容也不盡完善。對于國家公園內土地權屬、集體林木和其他財產的管理和損失補償、保護與社區發展的協調、保護有效性展示規范、資源合理利用利益分成和生態補償、保護管理機構的地位和性質、保護管理機構與旅游經營單位的關系、國家公園管理機構與相關行政主管部門的從屬關系都沒有統一規定，缺乏可操作性。

（二）機構管理體制不順。國家公園現行管理體制和機構運行方面仍存在著較多問題。一是體制不順。國家公園在自然保護區、風景名勝區、地質公園等保護地基礎上建立，涉及不同資源類型，其管理職能分散在各有關部門，在同一保護區域形成不同行政層級、隸屬不同系統的多個管理機構，由于條塊分割，各機構間產生矛盾時難以協調。二是權責不清。我國現行保護地所有權主體多為國家，各級政府代表國家行使保護地所有權，各級部門在職權范圍內對保護地實行分級管理，看似產權清晰，但由于所有者代表多元化、多環節化，致使國有產權受到條塊分割，國家作為保護地的權利主體的地位被弱化，甚至被地方利益和部門利益所侵害，嚴重損害了保護地的國有資源價值。三是政企不分。一些地方部門既代表國家行使保護地的資產管理權，又對其行使開發經營權，容易造成權力腐敗和國有資產流失。以麗江老君山和迪慶普達措國家公園為例，政府在成立國家公園管理機構的同時，又成立了投資管理公司。雖然在機構設置上有所區分，但從其資金來源、人事管理等方面看，當地政府依舊具有雙重身份，既是裁判員又是運動員，使政府的行政許可、執法監督喪失可信度，不利于市場機制的形成。

（三）保護投入仍然不足。地方政府對國家公園的投入只考慮到直接管理成本，如人員工資、公務費用等，而資源監測和研究、保護設施建設等主要依靠其他現有渠道的中央投入，遠不能滿足國家公園對珍貴國有資源的有效保護。另外，很多保護地管理機構為實行自收自支的事業單位，財務上自負盈虧，由于投入不足，容易出現為了追求經濟利益而對資源過度開發利用的情況。

（四）資源利用矛盾突出。隨著各地農民發展的愿望越來越迫切，資源保護與周邊社區發展的矛盾依然存在。我國地廣人多，而劃建國家公園面積較大，不可避免將農村集體林和一些村莊劃入國家公園，從而影響周邊居民現有的生產生活環境。要實現人與自然和諧發展，是建立國家公園要考慮的重中之重。另外，由于國家公園生態環境良好，自然資源豐富，是地方政府開發關注的重點區域，必將成為保護與開發矛盾的焦點。

三、我國建立國家公園的目標和定位

我國是世界人口大國，平均人口密度達到每平方公里130人，屬于世界人口密集區。幾千年來的人口遷徙移居，連許多不適宜人類居住的環境都有人居住生存，人與自然爭空間的現狀十分嚴重。因此，在我國尚不具備建立大型國家公園的自然條件，建立像美國、加拿大類型的國家公園難度較大，而且國家公園與風景名勝區的旅游功能和自然保護區的生態保護職能也無法取代。目前，應先對國家公園做出準確定位，實現穩步推進。

（一）突出生態保護和公共服務功能。從世界各國國家公園現狀來看，國家公園應該是建立在生態保護前提下的，涵蓋游憩、科學研究與環境教育，以可持續發展和公共服務為目的。具有公益價值取向的國家公園，其收入來源應主要以財政撥款為主，輔以社會捐助、門票收入等，向國民提供游憩、教育、科研等公共服務，保障公民權利的實現，增加社會公共福利。

（二）國家公園不能完全取代自然保護區和風景名勝區。首先，國家公園不能完全取代自然保護區。從我國自然保護區體系建設管理的理論和具體實踐來看，我國的自然保護區與世界自然保護聯盟（IUCN）所歸納的國際上的六大類保護區中的“自然保護區”（以及其他部分國家的自然保護）定義是不同的。我國的自然保護區是根據我國國情，依據主要保護對象劃分的類型。因此，我國自然保護區是一個廣義概念，其中囊括了IUCN分類中的嚴格管理的自然保護區、國家公園、物種棲息地保護區等類型的管理方式。而國際上的自然保護區是按照管理方式劃分的。其分類體系中，與國家公園并列的“自然保護區”是特指的、狹義的、具體的定義。我國的自然保護區與國際上的自然保護區雖然稱謂相似，但實質上并不相同，不應當混淆。其次，國家公園也不能完全取代風景名勝區。我國的國家級風景名勝區與國家公園的內涵存在本質上不同：一是風景名勝區以景觀作為核心資源，這些景觀也包括建筑景觀、人文景觀等，并不是完全以自然資源和自然生態系統為主體的；二是風景名勝區的設定，強調游覽條件“可供人們游覽欣賞，休憩娛樂”，而國家公園的設定強調自然生態保護，最重要是發揮其生態功能；三是風景名勝區以利用為主，主體上是開發旅游的，只對少部分區域進行一定程度的保護。而國家公園主體是自然生態系統保護，只有在小部分特定區域的、在一定季節、有限制地開展生態教育和生態旅游活動。而且這些活動也主要是以體驗自然、享受自然、生態教育為主要形式；四是風景名勝區管理措施往往通過建立人工服務設施（如賓館、飯店、商鋪、索道、纜車、道路、碼頭、療養院等）吸引游客和服務游客。而國家公園本身則完全是公益性的、通常是不能開展任何經營活動的（國家公園一般也象征性地收取門票，但收取門票的目的是為了限制來訪人數）。國家公園的社會服務功能通常是以其周邊的社會服務設施實現。五是風景名勝區是一種規劃性質的，其管理是由地方政府組建的管理委員會，具體的資源管理仍然是各有關單位分工負責的。而國家公園具有依法設立的、獨立的管理機構，與當地政府是分離的。

（三）以現有體制為基礎先行開展試點。現行各類保護地的管理體制、管理部門、資金來源都不盡相同，要建立完善的國家公園體制難度很大。為避免相關部門借成立國家公園而搶事權、建機構，應從我國當前實際出發，在現有體制基礎上因地制宜、分類指導，由各部門分別管理所屬保護地。待條件成熟，各部門實現體制調整和權屬變化時，再就建立完善的國家公園體制進行研究。

四、建立健全國家公園體制的幾點建議

（一）制定相關法律法規。啟動相關立法工作，盡快出臺《國家公園條例》，使之成為建立國家公園體制的基礎。明確國家公園在管理體制、土地權屬管理、認定標準、區劃分類、規劃制定實施、開發管理模式、資金籌措運行、管理人員與志愿者體系建立、公眾監督與參與機制、綜合行政執法等各方面內容。制定《國家公園總體規劃技術規程》等技術規范，明確國家公園總體規劃編制的基本方法、內容的技術性和原則性要求。

（二）整合資源形成合力。根據國家公園的資源稟賦、土地權屬、社區分布和民族文化特點，可選擇現有符合條件的一些自然保護區、各類公園，先上收為中央政府直屬，然后再進行整合建立國家公園。所謂符合條件是指：一是區域較大、自然景觀奇特、生物物種繁多、生態系統完整的自然保護區；二是具有典型自然景觀、地質地貌和歷史遺跡的風景名勝區；三是環境優美、物種豐富、規模較大的森林公園；四是地質遺存豐富、美學特征明顯、科研價值高的國家地質公園；五是生態多樣性完整、歷史遺存悠久、環境保護完好、世界知名度較高的世界遺產。上述地區均可加以整合建設成為國家公園。

（三）建立健全管理體制。在現有體制基礎上因地制宜、分類指導，由各部門分別管理所屬保護地。準確界定部門之間的職能分工，避免多頭管理、政出多門的情況。分離管理權和經營權，由管理部門負責國家公園資源的保護和管理，成立專門機構實行特許經營，對區內公共住宿、娛樂服務設施等經營性項目進行管理。待各部門實現體制調整和權屬變化時，建立具備綜合行政執法能力的國家公園管理機構，采取垂直管理方式，統一開展國家公園的規劃、保護、建設、管理，對國有資源進行有效保護和可持續利用。

（四）構建穩定投入機制。構建多渠道的資金籌措機制，各級財政應當依法對國家公園管理安排穩定、長期投入，除納入國家經濟和社會發展規劃投入之外，國家公園可合理利用有形資源和無形資源，使投入渠道多元化。一是建立特許經營許可證制度；二是保障門票收入用于管理、保護，減免征稅；三是根據國家公園資源有償使用的原則，對必需的飯店、賓館、旅行社、交通運輸等收益的經營單位，征收風景名勝資源保護管理費。

（作者單位：財政部農業司）

責任編輯：宗宇翔