臨朐縣貧困村村民互助資金協會運行機制初探

臨朐縣屬沂蒙山區，是全省扶貧工作重點縣。自2007年以來，在上級扶貧、財政部門的指導下，臨朐縣先后在五井鎮、山旺鎮、寺頭鎮、柳山鎮、九山鎮、蔣峪鎮6個鎮的52個村開展了貧困村村民互助資金試點工作。

一、互助資金試點工作運行基本情況

全縣52個互助資金協會共有會員13082戶，貧困會員4264戶，資金總額1444萬元，其中：財政扶持資金842萬元，會員資金602萬元。2013年，全縣52個協會累計向會員借出資金1738.5萬元，用于種植業695.5萬元；用于養殖業661.8萬元；用于加工業120.4萬元；用于營銷及運輸業260.8萬元。借出資金到期還款率達到100%。互助資金幫助借款會員戶均增加經營收入2000多元。

目前各協會財務狀況良好，實現了可持續發展。各協會自運行以來收取的互助資金借款使用費達到453萬元，累計支出345萬元，收益108萬元。

二、互助資金試點工作程序

一是認真確定試點村。根據試點村確定條件，由試點鎮確定不少于試點村兩倍的預選村。在此基礎上，分別召開預選村兩委成員會、黨員代表和村民代表會征求意見，經過縣、鎮兩級互助資金試點工作領導小組認真考察、分析、比較和篩選，最終確定試點工作村，并成立由村支部書記為組長、兩委成員參加的協會籌備小組。

二是科學制定《實施方案》。《實施方案》是整個互助資金試點工作的總綱，關系到試點工作的成敗。為此，縣試點領導小組辦公室和試點鎮有關人員組成征求意見組，先后走訪村干部、老黨員和群眾代表1600余人次，征求意見近200條。在此基礎上，經過多次討論、醞釀，制定出了既符合上級政策又切合全縣實際的《臨朐縣貧困村村民發展互助資金試點工作實施方案》。同時，各試點鎮也結合自身實際制定了工作方案。

三是扎實做好宣傳工作。為推動試點工作順利開展，分四個階段三個層面進行了宣傳工作。第一個階段，召開縣試點工作領導小組成員及辦公室全體人員會議，主要傳達學習上級文件，研究我縣開展試點工作的方法、步驟及注意的問題等。第二個階段，在試點鎮召開會議，學習《實施方案》，明確試點工作流程、有關問題和注意事項。第三個階段，對試點村村民進行宣傳發動。通過張貼標語、懸掛橫幅、發放明白紙、登門入戶等多種形式，重點宣傳建立互助資金的目的、實施方法，以及入會資格、入會程序等。第四個階段，組織縣鎮領導小組部分成員、駐村工作組組長、村籌備小組組長，到外地試點市縣參觀，學習他們的經驗和做法。

四是合理確定貧困戶和低收入戶。以試點村上年度各戶的人均純收入為基礎，通過本戶申報，各村民小組評選認定，村兩委審查，村民代表大會投票表決等程序，形成本村特困戶、貧困戶名單，由本戶簽字確認后，張榜公示5天，最終按照總戶數4%左右的比例確定特困戶，按30%的比例確定貧困戶。

五是制定工作流程和時間表。制定了《互助資金試點工作流程》，嚴格按規定時間和程序進行工作。同時，加大調度力度，每兩天調度一次，確保工作順利進行。

六是選舉產生互助資金協會辦事機構。試點村入會戶數達到200戶以上（其中貧困戶入會要達到村貧困戶的70%以上）時，由籌備小組召集全村入會農戶召開選舉大會，會員一戶一票，以無記名投票的方式，選舉產生互助資金協會理事會和監事會成員。理事會和監事會中至少有一名貧困戶代表，監事會成員必須有一名女同志。

互助資金協會理事會負責互助資金的運行與管理。理事會一般由3名成員組成，包括理事長、會計、出納等。對認真履行職責的理事會成員，依據互助資金協會運營狀況，給予適當的誤工補貼，一般掌握在每人每月不超過150元。資金來源從收取的互助資金借款使用費中解決。具體發放數額由會員大會或會員代表大會根據各村實際確定。

監事會是互助資金協會的監督機構。監事會一般由3人組成，負責監督互助資金運行和理事會的工作。

七是認真抓好協會建設。嚴格按程序進行協會理事會和監事會的選舉工作，制定協會章程，并在縣民政局依法進行登記注冊，協會的性質為具有獨立法人的民間組織。在縣技術監督局申請法人代碼證書，刻制公章，在農村信用合作社設立專用賬戶。按統一標準對協會辦公室進行裝修，統一配備辦公用品。集中對各協會理事會、監事會成員進行培訓，提高他們的業務能力。

三、互助資金協會運行機制和管理制度

一是吸收會員。凡戶口在本村，年滿18周歲以上的村民，以戶為單位向籌備小組提出入會申請，提供有效身份證件，填寫申請表，本人簽名或按手印。籌備小組確認和同意，并在申請表上簽名后，發給會員證。貧困戶、低收入戶自行放棄入會的，由本戶寫出自動放棄入會的證明。如果他們以后申請入會，根據實際情況另行確定。

二是籌集互助資金協會資本金。資本金主要來源于財政扶貧資金、村民自繳入會資金、接受社會各界以扶貧為宗旨無附加條件的捐贈款。財政給予每個試點村15萬元的補助。入會村民繳納資金標準是：貧困村特困戶可免繳；貧困及低收入戶200—1000元。按省扶貧主管部門規定，每村村民自繳資金總數不能超過11.25萬元，即財政資金15萬元的75%，目的是盡量減少農民的負擔和資金風險。

三是互助資金使用的原則、對象和范圍。（1）使用原則：民有、民管、民用、民受益，有償使用，滾動發展。（2）使用對象：本村互助資金協會全體會員。優先照顧具有一定發展能力的特困戶、貧困戶。每年獲得借款的貧困戶人數不得低于入會貧困戶的50%。（3）使用范圍。主要用于支持貧困農戶發展生產經營性項目，包括種植業、養殖業、農副產品加工和營銷等。非生產經營性項目、公益設施建設項目以及協會理事會、監事會成員的待遇和工作經費不得使用互助資金本金。

四是使用互助資金的借款程序。（1）會員寫出借款申請（包括借款用途、項目效益、還款時間、違約保證等），借款人簽字和按手印確認。（2）互助資金協會審查批準并簽章。（3）公示。（4）簽訂借款合同。（5）互助協會辦理借款手續。

五是互助資金的借款數額、借款期限和借款費用的有關規定。（1）每戶每次借款數額原則上在3000元以下，特殊情況最多不超過5000元。借款期限最長不超過6個月。（2）向借款會員收取借款使用費，借款使用費率可參照國家同期貸款基準利率由會員大會或代表大會討論決定。

六是互助資金借款實行擔保制。（1）借款擔保人必須是本協會會員。（2）實行協會會員“多戶聯保制”。

七是對借款違約的責任追究。（1）對到期不按時還款的借款戶，協會堅決追回借款本金和使用費，由擔保人承擔擔保責任。如借款人或擔保人拒不償還的，由協會提起訴訟，依法處理。（2）借款戶隨意改變借款用途的，協會要追回借款和使用費。（3）借款人和擔保人若發生借款和擔保違約，以后不再給予借款。

八是互助資金收益分配原則。互助資金本金不能用于分配。收取的借款使用費收入在減去協會運行費用后進行分配，分配方案由會員大會或會員代表大會討論決定。分配順序如下：（1）公益金。按不低于借款使用費收入的10%提取公益金。用于貧困戶和村內公益事業，具體用途由會員大會或會員代表大會討論決定。（2）公積金。扣除公益金后的剩余部分作為公積金轉入本金。

九是互助資金的日常管理。（1）互助資金本金存入所在鎮農村信用社互助資金賬戶，由協會獨立建賬核算。（2）互助資金不得以謀取存款利息收入為目的，不得向本互助協會會員以外的農戶借款，不得吸收外界存款。（3）互助資金的借款發放與回收，由協會理事會具體負責，嚴格現金管理制度。對社會捐款和收回的借款及使用費等現金，必須于當日存入農村信用社互助資金專戶。（4）協會建立互助資金專用賬簿，保管好各類憑證，做到日清月結。（5）協會按要求每月向縣、鎮互助資金試點領導小組辦公室報送財務報表。

十是對互助資金的管理、使用進行外部監督。互助資金運行期間，縣、鎮兩級互助資金試點領導小組辦公室每年對村互助資金的使用情況、效益情況、周轉率、回收率、保值增值率等至少進行2次以上的審核、檢查，并對審核結果予以公示。對實現保值增值的，給予獎勵，擴大資金規模；對管理不善、資金未發揮效益的，予以通報，限期整改，整改后仍然不符合要求的，注銷協會，依法追回政府投資。

四、互助資金試點工作存在的問題及對策

互助資金試點工作是新生事物，在實施過程中還存在一些問題和不足，要采取相應措施：

一是互助資金協會的組織管理體系還不夠完善。每一個互助資金協會就像一個小的農村信用社，“麻雀雖小五臟俱全”。鄉鎮沒有扶貧工作專門機構，鄉鎮一級的管理只是靠財政所工作人員兼職，工作中經常出現顧此失彼的現象。互助資金工作的開展涉及財會和金融方面的知識，業務量大，專業性強，單靠扶貧系統的現有人員（普遍不懂財會業務）不能適應工作需要，實現不了經常性、連續性的監管。實踐證明，要想管好用好互助資金，切實發揮其作用，并保證不出問題，亟需成立縣級互助資金專門管理機構。建議由政府批準并下發文件，成立專門機構，安排專職人員，明確工作職責，實現對互助資金的全程監管。

二是互助資金協會監管約束機制還不健全。主要是缺乏對協會理事長管理和制約的措施辦法。理事長是協會的帶頭人，大多數由村委負責人兼任，個別村委負責人存在“一言堂”作風，工作中缺乏民主風氣，影響到協會的工作氛圍，使一些監事會成員對協會工作不熱心，未能充分發揮監事會的監督作用。因此培養提高協會理事長的政治思想素質，使他們在工作中堅持公平公正原則，不優親厚友、不以權謀私，是決定互助資金能否持續發展的關鍵環節。

三是互助資金協會在運行中還存在不足。主要是部分會員占用借款時間超過了借款期限；一些協會管理人員的業務水平不高，確保資金的使用安全仍然是需要關注的問題；由于資金量少，不能滿足會員的實際需求，使有些會員不愿意到協會借款等。針對上述問題，在加強日常監督管理的同時，建議上級主管部門進一步加大增資力度，增加借款額度，并適當延長借款期限加以解決。對產業發展具備一定規模、項目資金需求量較大、信譽度高的會員，借款額度逐步提高到1萬元，借款期限放寬到1年為宜。

（作者單位：山東省臨朐縣財政局）

責任編輯：湯星頤