福建省水土流失治理情況與建議

福建省山地丘陵面積所占比例達(dá)80%以上，由于山高坡陡、土層薄、土壤抗蝕能力差，自然生態(tài)環(huán)境具有先天脆弱性，再加上人多地少，人地矛盾突出，極易造成水土流失現(xiàn)象。經(jīng)過多年的治理，水土流失面積逐年下降，但仍存在不少的困難和問題。本文就近年來全省特別是對(duì)22個(gè)水土流失重點(diǎn)縣治理實(shí)施情況及成效進(jìn)行分析，找出存在的困難和問題，提出相應(yīng)的政策建議。

一、全省水土流失現(xiàn)狀

（一）水土流失區(qū)域分布較廣。福建省水土流失的類型以水力侵蝕為主，各地均存在不同程度的流失現(xiàn)象。較為嚴(yán)重的區(qū)域主要分布在山區(qū)22個(gè)縣（市），是省政府確定的水土流失重點(diǎn)縣。截至2012年底，22個(gè)市縣的水土流失面積達(dá)5691.77平方公里，流失率達(dá)12.58%，是福建省水土流失治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（二）流失面積較大，但強(qiáng)度和極強(qiáng)度流失所占比重較小。根據(jù)2013年11月底發(fā)布的福建省第一次全國水利普查資料，2011年底全省水土流失總面積為1.22萬平方公里，占全省土地總面積的9.95%。全省水土流失面積中，輕度流失的占54.64%，中度流失的占26.39%，強(qiáng)度流失的占13.26%，極強(qiáng)度流失的占3.51%，劇烈流失的占2.20%。

二、水土流失治理情況和治理方法

近年來，福建省委、省政府把水土保持工作列入政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目。特別是2012年超額完成水土流失綜合治理任務(wù)，全省共完成水土流失綜合治理225萬畝，是下達(dá)任務(wù)200萬畝的112.5%。其中22個(gè)重點(diǎn)縣完成水土流失綜合治理面積150.53萬畝，是下達(dá)任務(wù)142.96萬畝的105.5%；綜合治理崩崗500個(gè)，完成坡耕地綜合整治6.6萬畝，整治生態(tài)清潔型小流域100條，治理“青山掛白”3.95平方公里，在生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益方面初見成效。具體做法是：

（一） 積極籌措專項(xiàng)治理資金，提供財(cái)力保障。2011—2012年，福建省總共爭(zhēng)取中央水土流失專項(xiàng)治理資金3.835億元。長汀等16個(gè)原蘇區(qū)縣列入國家規(guī)劃，中央補(bǔ)助資金達(dá)4.5億，省級(jí)水土流失專項(xiàng)治理資金追加3億，專項(xiàng)用于22個(gè)重點(diǎn)縣水土流失治理。同時(shí)，各市縣有關(guān)部門也出臺(tái)相應(yīng)配套政策，積極籌措配套資金，有力地推動(dòng)了全省水土保持生態(tài)建設(shè)的順利開展。

（二） 堅(jiān)持“封禁”與疏導(dǎo)相結(jié)合。部分市縣改變簡(jiǎn)單封山保護(hù)政策，實(shí)行“封禁”與疏導(dǎo)相結(jié)合，積極探索封禁治理配套措施，盡力從根本上解決當(dāng)?shù)厝罕娚钣貌癫輪栴}。龍巖市采取多項(xiàng)疏導(dǎo)措施，出臺(tái)以電代燃料補(bǔ)貼政策，建立群眾燃料補(bǔ)助制度，市、縣兩級(jí)籌集3400萬元，對(duì)水土流失重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤╇妰r(jià)補(bǔ)貼，群眾用電由市、縣每度各補(bǔ)助0.1元。寧化縣對(duì)重點(diǎn)流失區(qū)按照每個(gè)常住人口補(bǔ)助30—50元生活燃料補(bǔ)貼，現(xiàn)已補(bǔ)助1.5萬戶。永定、上杭縣對(duì)水土流失區(qū)域的果園采取免費(fèi)提供種苗、配套完善路網(wǎng)和水網(wǎng)，長汀縣幫助封禁區(qū)農(nóng)戶轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力5萬余人，發(fā)展針織、輕紡等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。

（三） 創(chuàng)新工作機(jī)制。一是強(qiáng)化組織保障。各水土流失治理重點(diǎn)地區(qū)成立以黨、政主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門與省重點(diǎn)治理縣（市）、市重點(diǎn)治理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的掛鉤聯(lián)系制度，指導(dǎo)開展水土流失治理工作。二是建立目標(biāo)考核機(jī)制，任務(wù)分解到位。如泉州市將水土保持工作列入各級(jí)政府績(jī)效考核的重要內(nèi)容，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀。三是建立督促檢查服務(wù)指導(dǎo)制度。如三明市市委、市政府把水土保持工作作為各縣（市、區(qū)）新農(nóng)村建設(shè)考評(píng)的重要指標(biāo)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、水利部門把水土保持工作列為重點(diǎn)監(jiān)督檢查內(nèi)容。四是探索特色治理新路子。如三明市的“政府主導(dǎo)、群眾主體，公司運(yùn)作、大戶承包，土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶入股，單位承包、社會(huì)參與，全面封禁、分類治理，長效管護(hù)、惠及民生”。

（四）注重統(tǒng)籌開發(fā)治理。各地因地施策，堅(jiān)持山、水、田、林、路綜合治理，在水土流失治理中實(shí)現(xiàn) “三個(gè)結(jié)合”。一是與治窮相結(jié)合。如龍巖市結(jié)合水土流失治理實(shí)際情況，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，建立了萬畝楊梅、官溪蜜柚、茶葉、竹業(yè)基地和千畝板栗、銀杏、油茶基地，既治理了水土流失，又增加了農(nóng)民收入。二是與發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)相結(jié)合。如安溪縣官橋仙都、龍門洋坑崩崗區(qū)通過采取強(qiáng)度削坡等辦法，把整片崩崗群整理成水平梯田，種植茶、果等經(jīng)濟(jì)作物，2012年新增農(nóng)業(yè)用地680多畝。三是與集體林權(quán)制度改革相結(jié)合，如龍巖市按照“誰治理誰受益”的原則，建立山林權(quán)流轉(zhuǎn)制度，實(shí)行誰種誰有、誰治理誰受益的政策，推行承包、租賃、股份合作等治理開發(fā)模式，山林經(jīng)營權(quán)30年不變。

（五）強(qiáng)化水土保持預(yù)防監(jiān)督。堅(jiān)持“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的水土保持工作方針，強(qiáng)化水土保持監(jiān)督管理，全面執(zhí)行水土保持設(shè)施開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的“三同時(shí)”制度，最大限度減少人為造成的水土流失。同時(shí)，實(shí)行水利（水土）分別與國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保等有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法，組織開展開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、山地農(nóng)業(yè)開發(fā)、土地及礦產(chǎn)資源開采和交通設(shè)施建設(shè)等各類水土保持專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)。

（六）堅(jiān)持依靠科技治理。一是創(chuàng)新水土流失綜合治理技術(shù)。治理技術(shù)要與發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、增加農(nóng)民收入相結(jié)合，與新農(nóng)村配套措施建設(shè)、改善生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，與防災(zāi)減災(zāi)、發(fā)揮社會(huì)效益相結(jié)合。如寧化縣推行“魚鱗坑+山邊溝”、“竹節(jié)溝+水保林”、“筑谷坊+穴播（種）草”、“坡改梯+草覆蓋”、“全封禁+強(qiáng)管護(hù)” 五種技術(shù)模式。二是加強(qiáng)與高校、科研單位協(xié)作。如長汀縣與中科院南京土壤研究所合作建立長汀縣水土保持院士專家工作站；邀請(qǐng)臺(tái)灣水土保持專家交流考察，成立福建農(nóng)林大學(xué)專家技術(shù)服務(wù)團(tuán)共同開展水土流失治理研究，應(yīng)用于具體實(shí)踐。三是建立水土保持科普示范園。在紫色土嚴(yán)重侵蝕區(qū)，建立集水土保持科研、科技教育培訓(xùn)、實(shí)用技術(shù)應(yīng)用推廣和休閑觀光于一體的水土保持科普示范園。

三、水土流失治理工程的困難及成因

（一）治理任務(wù)繁重，治理難度較大。盡管近年來全省水土流失治理初見成效，但部分水土流失嚴(yán)重的區(qū)域地形復(fù)雜，且多在自然條件惡劣的偏遠(yuǎn)地區(qū)，治理任務(wù)繁重，治理難度較大。一方面，從目前情況來看，全省共有22個(gè)水土流失治理重點(diǎn)縣，其中Ⅰ類縣的水土流失情況較為嚴(yán)重。如2012年安溪縣水土流失面積668.64平方公里，占縣域面積的23.08%；崩崗12000多處，約占全省的一半。

另一方面，受自然條件和地理位置影響，部分水土流失區(qū)域水土治理難度較大。以全省乃至全國水土流失嚴(yán)重的地區(qū)龍巖為例，2011年10月遙感衛(wèi)星調(diào)查結(jié)果，全市仍有211.2萬畝未治理，強(qiáng)烈度以上流失面積大于100畝的有170個(gè)，特別是長汀、連城、永定、上杭等4個(gè)重點(diǎn)縣仍存在大面積水土流失和崩崗，且多在自然條件惡劣、溝壑縱橫、交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)，治理難度大；已治理地區(qū)生態(tài)功能比較脆弱，存在反彈的可能。

（二）水土保持投入不足，隊(duì)伍建設(shè)仍需加強(qiáng)。一是治理資金緊缺。據(jù)反映， 2013年，各地按照3月份省政府的工作量要求，部署了全年水保工作，但由于省級(jí)水土治理計(jì)劃調(diào)整，致使部分市縣專項(xiàng)資金大幅度減少，加上市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)配套資金緊缺，已招標(biāo)簽訂合同的項(xiàng)目資金到位嚴(yán)重不足，實(shí)施受阻。二是工作機(jī)構(gòu)與人員配備不適應(yīng)。目前大部分市縣水保辦為水利部門的二級(jí)機(jī)構(gòu)，人員不足，熟悉水保工作的業(yè)務(wù)骨干比較缺乏，難以滿足當(dāng)前水土保持工作要求。

（三）對(duì)水土治理的重要性認(rèn)識(shí)不夠，監(jiān)督執(zhí)法力度不足。部分市縣水土流失治理目標(biāo)責(zé)任意識(shí)較為薄弱，重申報(bào)、輕落實(shí)，在開發(fā)建設(shè)過程中急功近利，部分單位為搶抓進(jìn)度，沒能很好落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，存在邊開發(fā)、邊治理、邊破壞現(xiàn)象。以龍巖市為例，截至2012年底，全市開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批率達(dá)80%以上，而驗(yàn)收率僅20%左右。

（四）部分水土保持建設(shè)項(xiàng)目“重建設(shè)輕維護(hù)”。由于水土保持建設(shè)項(xiàng)目本身的特殊性和地質(zhì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，許多水土流失治理項(xiàng)目往往需要較長時(shí)間的后期維護(hù)資金投入和持之以恒的管護(hù)措施。在實(shí)際情況中，部分地區(qū)的水土保持建設(shè)項(xiàng)目存在“重建設(shè)輕維護(hù)”的現(xiàn)象，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的后期維護(hù)投入不夠，使得治理效果沒有達(dá)到預(yù)期效果。如詔安縣秀篆鎮(zhèn)煥塘村梅堂自然村旁的一座崩崗治理群，2012年作為漳州市水土治理十大競(jìng)賽項(xiàng)目之一，總投資40多萬元?？⒐ず笠蚨啻伪┯隂_刷，使崩崗大溝小溝侵蝕、水溝受損、所種的梧桐樹移位沖離和生蟲、次生崩崗的現(xiàn)象較為明顯，維護(hù)十分困難。此外，一些地方林地治理工程還存在操作不當(dāng)?shù)葐栴}。如漳州部分造林項(xiàng)目種植完成后，沒有實(shí)行三年的管護(hù)期就直接移交，一畝地一年僅有10元的管護(hù)費(fèi)，而一般情況下一畝林地的管護(hù)費(fèi)用要在300元左右，管護(hù)資金缺口大，嚴(yán)重制約后續(xù)維護(hù)管理工作。

四、建議

（一）繼續(xù)加大對(duì)水土流失治理投入，加強(qiáng)水土保持隊(duì)伍建設(shè)。一方面，全省水土保持有關(guān)部門要繼續(xù)加大水土保持建設(shè)工程的投資力度，實(shí)行“有差別，分階段”的靈活財(cái)政支持手段，特別是要加大革命老區(qū)、貧困縣、水土流失重點(diǎn)縣的資金投入。在積極爭(zhēng)取中央專項(xiàng)治理資金的同時(shí)，確保省級(jí)專項(xiàng)治理資金及時(shí)到位并保持適度增長，各有關(guān)市縣要積極籌集配套資金，確保水土流失治理項(xiàng)目不因資金投入不足或資金到位不及時(shí)而影響建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行。

另一方面，針對(duì)目前各市縣水土保持辦公室級(jí)別偏低，人員配置不足的現(xiàn)狀，建議各地適當(dāng)提高水土保持辦的行政級(jí)別，適當(dāng)增加人員編制，成立專門的水土保持執(zhí)法隊(duì)伍，在有條件的重點(diǎn)治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)水保專職人員。在選拔人員的時(shí)候，多吸收相關(guān)專業(yè)的年輕人進(jìn)入隊(duì)伍。定期舉辦各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高專業(yè)人員業(yè)務(wù)水平，努力提升水土保持隊(duì)伍建設(shè)水平。

（二）建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償基金制度。福建省水土流失較為嚴(yán)重的市縣大多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)力十分有限。為此，建議完善我省水土保持生態(tài)補(bǔ)償基金制度，由省財(cái)政和受益的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和主要江河下游地區(qū)共同籌資作為生態(tài)補(bǔ)償基金，用于水土生態(tài)保護(hù)地區(qū)農(nóng)村居民燃料補(bǔ)助、植樹種草補(bǔ)助和水土保持生態(tài)保護(hù)建設(shè)，以保障生態(tài)保護(hù)區(qū)群眾的切身利益和提高當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妳⑴c水土保持的積極性。

（三）要形成以政府為主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的機(jī)制。水土流失治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉部門多、科技含量高，特別是貧困地區(qū)，需要持續(xù)不斷的人、財(cái)、物投入，因此必須以政府投入為主導(dǎo)，并廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與。同時(shí)要進(jìn)一步引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，增加農(nóng)民收入，以調(diào)動(dòng)、保護(hù)群眾治理水土流失的積極性。

（四）加大水土保持監(jiān)督和執(zhí)法力度。要堅(jiān)持“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的水土保持工作方針，全面落實(shí)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度。一是加強(qiáng)監(jiān)督，要提高工作責(zé)任意識(shí)，將水土保持方案作為環(huán)評(píng)審批、用地審批、規(guī)劃許可、項(xiàng)目可行性研究審批或核準(zhǔn)的前置條件。水利、國土、建設(shè)、環(huán)保、公安等水土保持領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位要立足部門，各盡其責(zé)，共同做好水土流失預(yù)防治理的宣傳教育、資金保障、監(jiān)督管理等工作，形成水土保持工作合力。二是要繼續(xù)加大水土保持執(zhí)法力度，對(duì)轄區(qū)內(nèi)礦山開發(fā)、重點(diǎn)交通建設(shè)項(xiàng)目不定期巡查，維護(hù)生態(tài)環(huán)境。

此外，應(yīng)強(qiáng)化水土保持建設(shè)項(xiàng)目后期維護(hù)工作，建立水土流失治理建設(shè)項(xiàng)目成效的長期檢驗(yàn)等制度，鞏固既有的水土流失治理成果，確保治理成效。

（作者單位：國家統(tǒng)計(jì)局福建調(diào)查總隊(duì) 福建省順昌縣仁壽鎮(zhèn)人民政府）

責(zé)任編輯：洪峰