財政強農(nóng)惠農(nóng)政策的調(diào)查與建議

近期，筆者深入湖北省通山縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組，實地調(diào)查了解農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活情況，并組織通山縣財政局干部以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所主任和村干部進行座談，聽取大家對強農(nóng)惠農(nóng)政策以及財政強農(nóng)惠農(nóng)工作的意見和建議。現(xiàn)就調(diào)查分析情況提出相關(guān)建議。

一、強農(nóng)惠農(nóng)政策實施的情況

（一）現(xiàn)行政策的主要特點。當(dāng)前國家強農(nóng)惠農(nóng)政策基本形成了制度體系，呈現(xiàn)以下幾個特點：

一是項目種類繁多。據(jù)初步統(tǒng)計， 2010—2012年，通山縣共計發(fā)放中央、省、市、縣四級強農(nóng)惠農(nóng)資金14.96億元，種類多達七大類148項，七類資金分別為惠農(nóng)補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會事業(yè)、農(nóng)村社會保障、扶貧救災(zāi)等。

二是兌現(xiàn)形式多樣。一是通過“一折通”到戶。如糧食補貼、退耕還林補貼、農(nóng)村低保補貼等。二是提貨直接抵扣。簽訂購貨合同，按照扣除補貼金額后的差價交款提貨，如農(nóng)機具購置補貼。三是承保機構(gòu)兌付。如水稻保險、能繁母豬保險等。四是工程驗收報賬。工程竣工后，經(jīng)上級驗收合格，再撥付資金，如通村公路建設(shè)、人飲工程建設(shè)等。

三是審核方式各異。一是以實物為依據(jù)進行審核。如農(nóng)機購置和家電下鄉(xiāng)補貼，只要按規(guī)定購買了相關(guān)型號的農(nóng)機或家電即可享受不超過價款30%或13%的補貼。二是以核實數(shù)據(jù)為依據(jù)進行審核。如糧食“三補”、油菜良種補貼等按農(nóng)戶種植面積數(shù)進行補貼，移民后扶補貼按移民人口發(fā)放補貼。三是以驗收結(jié)果為依據(jù)進行審核。如通村公路建設(shè)、危房改造、退耕還林補貼等。四是以相關(guān)指標(biāo)為依據(jù)進行審核。綜合上級下達指標(biāo)數(shù)、家庭或個人收入、特定情況等相關(guān)指標(biāo)確定，如農(nóng)村低保補貼等。

（二）政策產(chǎn)生的主要成效。此次調(diào)查走訪和座談中，農(nóng)民群眾對黨和政府的感激之情溢于言表，對農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展前景較為樂觀。

聽到最多的是笑聲——大畈鎮(zhèn)下楊村支書祝昌強感慨地說：如今黨的政策好，農(nóng)民種田不僅不交公糧，反而還享受國家的各種補貼和扶持，我們沒有理由不感恩。問卷調(diào)查表明，通山縣八成以上農(nóng)民對當(dāng)前各項強農(nóng)惠農(nóng)政策滿意。

看到最大的是變化——通羊鎮(zhèn)沙堤村支書方仲春反映：基層政府職能轉(zhuǎn)變、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障、村級公益事業(yè)“一事一議”制度推行等方面的改革推行以后，帶動了村民自治和農(nóng)村集體事務(wù)的規(guī)范化管理，促進了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。

感受最深的是發(fā)展——地處邊遠庫區(qū)的燕廈鄉(xiāng)北沖村，近年變化很大。該村通了公路，村衛(wèi)生室實現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化，村民喝上了自來水，學(xué)生上學(xué)享受 “兩免一補”，農(nóng)民看病能報銷，老了有農(nóng)保，可謂今非昔比。

（三）財政部門的基本做法。一是組織領(lǐng)導(dǎo)到位。市、縣兩級財政部門將強農(nóng)惠農(nóng)工作牢牢抓在手上，層層建立工作責(zé)任制度。財政部門成立了工作專班，明確由一把手全面負責(zé)，形成了綜改辦、商貿(mào)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、經(jīng)建等業(yè)務(wù)科室協(xié)調(diào)配合的工作機制。同時，全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專管員制度，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設(shè)和強農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管，初步形成了專管員包村責(zé)任化、信息公開化、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)化、監(jiān)管常態(tài)化、考核機制化的工作機制和管理機制。

二是政策宣傳到位。對涉及農(nóng)戶利益的每一項惠農(nóng)政策，縣鄉(xiāng)財政部門除了通過會議、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等方式宣傳外，還采取發(fā)一封公開信、編一本宣傳冊、發(fā)一個監(jiān)督卡、辦一個專欄、制一個專版、播一個專題片等 “六個一”的形式，及時將政策依據(jù)、享受條件、享受標(biāo)準(zhǔn)、申報程序等進行大力宣傳，讓廣大群眾全面了解政策。同時，還在全省率先創(chuàng)建了通山縣行政便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng)，民眾只要點擊進入該系統(tǒng)，各項惠民政策和家家戶戶享受的資金情況都可查詢，真正實現(xiàn)了惠民政策和資金發(fā)放全面公開。

三是資金發(fā)放到位。為了將強農(nóng)惠農(nóng)資金管好用好，通山縣自2008年起按照“應(yīng)統(tǒng)發(fā)盡統(tǒng)發(fā)、財政集中支付、審核權(quán)不變、高效便捷”等原則和“資金一戶管、資金一折發(fā)、服務(wù)一站辦”的模式，對全縣強農(nóng)惠農(nóng)資金實行了縣級統(tǒng)發(fā)，把惠農(nóng)資金發(fā)放由原來的“財政局—主管部門—財政所—代理銀行—村組—受惠對象”等6個環(huán)節(jié)，簡化為“財政局—代理銀行—受惠對象”3個環(huán)節(jié)，資金發(fā)放時間由原來一般需要10—15天縮至1—3天，簡化了手續(xù)，縮短了時間，方便了群眾。2010年至2012年，該縣通過縣級統(tǒng)發(fā)平臺發(fā)放強農(nóng)惠農(nóng)資金14.96億元。

四是監(jiān)督檢查到位。市、縣、鄉(xiāng)三級財政部門定期和不定期地開展督促檢查。在檢查中堅持“一聽二看三查”。“一聽”就是聽農(nóng)民群眾反映情況；“二看”即看“明白袋”資料，看村組公示欄；“三查”即查“一折通”是否發(fā)放到農(nóng)戶，查錄入的信息資料與發(fā)放的資料是否相符，查強農(nóng)惠農(nóng)資金專戶管理和撥付使用是否符合政策要求。

二、政策本身及執(zhí)行層面的問題

（一）政出多門，基層難監(jiān)管。調(diào)查表明，通山縣目前涉及強農(nóng)惠農(nóng)政策的部門有發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、民政、教育、文體、衛(wèi)生、國土、人社、扶貧、糧食、供銷、水產(chǎn)、畜牧、氣象、經(jīng)管、農(nóng)機、環(huán)保、財政、公安、紀委、組織、財保等24家，即便是同一項勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)補貼工作，也有農(nóng)業(yè)、扶貧、勞動、婦聯(lián)、教育、科技、團委等7個部門共同參與。由于多頭管理、條塊分割、協(xié)調(diào)不力，當(dāng)前的強農(nóng)惠農(nóng)工作基本上是各自為政，渠道不相同，用途不一致，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，規(guī)劃難銜接，相互通氣少，基層財政疲于應(yīng)對，無疑增加了工作難度，難免出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。

如“糧食兩補”、良種補貼、水稻保險補貼等都是以農(nóng)作物種植面積為依據(jù)測算的。由于這三項補貼分屬不同的部門管理，上級關(guān)于補貼的發(fā)放時間、標(biāo)準(zhǔn)、要求不同，加之目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不健全，在實際操作中，基層往往難以適從，很多地方基本推行“誰的地、補給誰”，而不是“誰種糧、補給誰”，有違政策初衷。

再如農(nóng)業(yè)保險補貼。由于保險部門人手少，農(nóng)業(yè)保險政策宣傳、保費收取、憑證發(fā)放等工作難以到位。保險公司往往委托村干部先從村級轉(zhuǎn)移支付中墊付，再將與保費等額的資金以受災(zāi)名義打入村干部個人賬戶，然后再交給村級做收入，這種因監(jiān)管漏洞套取保費的案例時有發(fā)生。

（二）資金零散，效應(yīng)難凸顯。由于資金項多量少，有些難以發(fā)揮效益，難以解決實際問題。據(jù)通山縣財政局反映，糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼等3項糧食補貼資金，每畝僅153元，明顯抵銷不了農(nóng)資價格的上漲水平，對于人均耕地不足1畝且耕作成本高的山區(qū)來說，基本起不到提高農(nóng)民種糧積極性的作用。

又如農(nóng)村低保、新農(nóng)保、新農(nóng)合片面追求廣覆蓋，面廣水平低。全縣9%的農(nóng)民約3.2萬人享受低保，但人均僅50—130元；新農(nóng)保每月低的僅55元，不能保障一個人的基本生活；新農(nóng)合對大病沒有保障，大病醫(yī)療救助基金數(shù)額少，最高補助僅5000元，許多農(nóng)民往往因一場大病而返貧。

再如村級衛(wèi)生室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站等項目涉及范圍廣，而資金量太小，項目實施難度大，很多地方幾乎是負債經(jīng)營。

同時，由于項目多、管理部門多，基層執(zhí)行政策手續(xù)繁瑣，行政成本高。以糧食補貼為例，首先專管員要到組、到戶實地收集面積等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，及時核對、調(diào)整、更改戶主信息，在此基礎(chǔ)上以村組為單位進行公示，再對個別農(nóng)戶反饋情況進行變更整理，制作全部到戶表格和匯總表，經(jīng)村組干部簽字確認后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站和政府簽字蓋章，然后將蓋章的紙質(zhì)表格和電子表格送縣農(nóng)業(yè)局和財政局農(nóng)財股、商貿(mào)股等審核，經(jīng)縣級審定后將補貼款通過銀行直達農(nóng)戶“一折通”，同時將補貼發(fā)放情況在“湖北省政務(wù)公開網(wǎng)”和全國“農(nóng)民補貼網(wǎng)”進行公示，最后制作取數(shù)表并打印 “監(jiān)督卡”，再由專管員發(fā)到每戶。一位財政所主任向我們耐心解釋后面帶苦色說：如此繁瑣的程序要耗費的人力、物力和財力可想而知，一個項目尚且如此，多個項目在一年內(nèi)同時落實，算政治賬，當(dāng)然無可厚非，如算經(jīng)濟賬，便不好評說了。

（三）設(shè)計缺陷，意圖難實現(xiàn)。一是政策缺乏公平性。體現(xiàn)在區(qū)域上不平衡，通山縣糧食直補每畝6.5元（以前標(biāo)準(zhǔn)更低），而相鄰的咸安區(qū)每畝標(biāo)準(zhǔn)11元，荊州市每畝標(biāo)準(zhǔn)達到30元以上。體現(xiàn)在庫區(qū)補貼方面，通山縣富水庫區(qū)共有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、72個村、9.5萬人，當(dāng)前盡管有水庫移民后期扶持政策，但庫區(qū)農(nóng)民的生活條件依然艱苦，目前還有2萬人過著肩挑背馱和以船代步的生活，有812戶居民住在危房中，有近3萬人直接飲用水庫水或遠途挑水，庫區(qū)農(nóng)民人均年收入僅有1980元。7萬多畝良田被水庫淹沒，他們當(dāng)年沒有享受到按耕地面積計算的農(nóng)村稅改轉(zhuǎn)移支付政策、“糧食兩補”等惠農(nóng)政策。

二是政策缺乏預(yù)見性。通山縣財政局局長金漢南認為，現(xiàn)在有些政策缺乏前瞻性、系統(tǒng)性，有點頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的味道。糧食出了問題，出臺種糧補貼和水稻保險政策；生豬出了問題，出臺能繁母豬補貼政策；奶牛出了問題，出臺奶牛補貼政策。此外，有些政策帶有濃厚的行政色彩，如購置農(nóng)機具補貼指標(biāo)分配由行政領(lǐng)導(dǎo)決定，教育補貼提前下達計劃指標(biāo)，家電、汽車、摩托車下鄉(xiāng)補貼實行進度考核，學(xué)生營養(yǎng)餐補貼上級強行要求政府統(tǒng)一采購實物等等。

三是政策缺乏穩(wěn)定性。如新農(nóng)合政策，由最初的15元逐年增加，到現(xiàn)在每人每年70元，征收標(biāo)準(zhǔn)年年變化，部分農(nóng)民有抵觸情緒。同時，基層同志對此項政策也很不理解，一邊給農(nóng)民發(fā)補貼，一邊又找農(nóng)民收錢。

（四）保障不足，執(zhí)行難到位。一方面，配套資金不能到位。當(dāng)前有不少強農(nóng)惠農(nóng)項目資金都要求地方配套，而通山縣屬于比照享受國貧縣待遇的省級扶貧開發(fā)重點縣，財力十分有限，配套資金難以全額到位。據(jù)不完全統(tǒng)計，該縣2013年按專項轉(zhuǎn)移支付政策要求配套的項目50個，資金達1.13億元，占當(dāng)年實際可支配財力5.1億元的22%，按財政供養(yǎng)人數(shù)計算，人均需配套0.84萬元，而該縣當(dāng)年財政供養(yǎng)人均實際可支配財力除去人員經(jīng)費、行政運行成本后不足1萬元。另一方面，隊伍建設(shè)面臨難題。作為貫徹落實強農(nóng)惠農(nóng)政策前沿和“終端”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和村級組織，普遍面臨服務(wù)能力弱化、經(jīng)費保障不足的問題。就村級組織而言，該縣闖王鎮(zhèn)和大畈鎮(zhèn)村級經(jīng)費缺口分別達60萬元和101萬元，村均經(jīng)費缺口分別為5萬元和7.77萬元。關(guān)于村干部的報酬問題，一位村干部抱怨說：“比公務(wù)員的工作壓力大，比保潔員的工資標(biāo)準(zhǔn)低”。

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所而言，目前，除了糧食直補、農(nóng)資綜合直補等惠農(nóng)補貼省里給予一定的經(jīng)費補助外，市級以上財政部門對財政所幾乎沒有經(jīng)費安排，而縣市區(qū)本級預(yù)算安排的經(jīng)費又太少，財政所經(jīng)費缺口平均在10萬元以上。隨著監(jiān)管工作要求越來越精細，經(jīng)費保障不足的矛盾和問題將越來越突出。此外，監(jiān)管力量也嚴重不足。全縣財政系統(tǒng)近10年很少進新人，基層財政所平均人數(shù)只有10人，比省委規(guī)定的編制數(shù)少7人，而且年齡老化，學(xué)歷較低，專業(yè)人員缺乏，與新時期強農(nóng)惠農(nóng)工作的要求不適應(yīng)。

三、關(guān)于財政強農(nóng)惠農(nóng)政策的建議

（一）改革決策方式，確保政策設(shè)計的科學(xué)性。毋庸置疑，現(xiàn)行管理體制和審批格局不能適應(yīng)新時期“三農(nóng)”工作需要，有些制度甚至影響了強農(nóng)惠農(nóng)政策效應(yīng)的充分發(fā)揮。目前，靠個別部門和地方政府開展低層次、小規(guī)模的資金整合顯然難以奏效，因此，必須打破現(xiàn)有格局，從頂層和源頭尋求突破。建議國務(wù)院成立強農(nóng)惠農(nóng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌中央各部委的工作，對現(xiàn)有項目和資金進行實質(zhì)性整合。要注重系統(tǒng)思維和謀劃，對現(xiàn)有政策進行全面梳理，在深入調(diào)查、客觀評估、部分試點的基礎(chǔ)上，出臺管長遠、易操作、見實效的管理制度和辦法。比如適度整合補貼項目，將類別相同、操作相似、作用相近的資金進行整合，適度減少項目數(shù)量，提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。實行差別化補貼政策，對糧食種植大戶、養(yǎng)殖大戶、農(nóng)機大戶等，適當(dāng)提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。除特殊原因外，取消畝均、人均補貼水平太低的一些項目，集中財力解決醫(yī)療、養(yǎng)老等民生和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。同時，建議上級出臺政策時，考慮地方財力的實際情況，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支付，加大對山區(qū)、貧困地區(qū)的政策傾斜，逐步取消目前的地方配套政策。

（二）完善監(jiān)管機制，確保過程控制的有效性。建議按照權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則，將項目審批權(quán)下放，中央和省級主要負責(zé)項目的指導(dǎo)和資金的監(jiān)督檢查，市、縣按照上級關(guān)于項目和資金管理的要求分配使用資金，強化支出責(zé)任。地方財政部門要完善和細化資金整合政策，嚴格資金使用范圍、撥付程序、項目驗收辦法，推行項目資金縣級統(tǒng)發(fā)模式，建立健全公開公示、信息通達、抽查巡查工作機制，采取直接監(jiān)管與間接監(jiān)管相結(jié)合、日常檢查與專項檢查相結(jié)合的辦法，提高資金使用的安全性和有效性。同時，強化資金使用責(zé)任追究制，健全村級財務(wù)常規(guī)性審計和干部離任審計制度，增強村干部責(zé)任意識和守法意識。完善強農(nóng)惠農(nóng)資金典型案件定期通報制度，對檢查過程中發(fā)現(xiàn)或群眾舉報屬實的問題，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、通報一起，以鐵的紀律確保各項強農(nóng)惠農(nóng)政策不折不扣地落實。

（三）解決隊伍問題，確保執(zhí)行主體的適應(yīng)性。強農(nóng)惠農(nóng)政策面廣、線長，作為落實、執(zhí)行強農(nóng)惠農(nóng)政策主體的基層財政所和村干部，其政策知曉度和操作水平直接關(guān)系到強農(nóng)惠農(nóng)政策的落實效果。為此，一是要進一步充實基層力量，有計劃、有步驟地公開招考錄用大中專院校畢業(yè)生。二是要進一步加強宣傳教育，加強基層干部服務(wù)于民、“守土”有責(zé)、廉潔自律的宗旨意識和職業(yè)道德教育，大力培養(yǎng)并宣傳心系群眾、愛崗敬業(yè)、敢于作為的先進典型。三是要進一步強化干部培訓(xùn)，包括省、市財政部門要發(fā)揮規(guī)模和層次優(yōu)勢，開展靈活多樣的政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力提升基層干部的政策水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作技能。四是要改善經(jīng)費保障，適當(dāng)增加財政所和村級組織的辦公經(jīng)費，逐步解決財政專管員和村干部的交通、通訊等補貼，調(diào)動基層干部的工作積極性。

（作者單位：湖北省咸寧市財政局）

責(zé)任編輯：欣聞