中國應對氣候變化PPP融資模式的初步設計

減緩、適應、資金和技術是全球應對氣候變化的四大議題，而減緩、適應和技術都離不開資金的有效落實。目前，發展中國家應對氣候變化的資金供需矛盾十分突出。中國作為最大的發展中國家和最大的碳排放國，如何發揮好財稅政策杠桿作用，拓寬應對氣候變化多元化資金來源渠道，是履行碳減排莊嚴承諾的重要財力保證。公私合作伙伴（Public Private Partnership，簡稱PPP）不僅僅是一種政府與私營部門風險共擔、收益共享的融資手段，更是一種政府職能轉移、項目管理創新的經營模式。“十二五”期間，按照“建設生態文明”總體要求，在總結外國PPP融資促進低碳發展經驗基礎上，著眼于改革清潔發展機制 （Clean Development Mechanism，簡稱CDM）基金的可操作性，發揮財政性資金的杠桿作用，著力探索“構建一套制度、成立一個機構、建立一支基金、組建一家銀行、完善一個市場、健全一個考評體系”的PPP氣候融資體制機制。

一、構建PPP氣候融資管理制度框架

應對氣候變化作為我國轉變經濟發展方式的戰略選擇，應該立足長遠和全局，從國家發展的宏觀角度制定政策。當前，我國雖出臺了一些節能減排的行業總體規劃，但對于CDM框架下開展PPP氣候融資仍缺乏深度的頂層設計。一是醞釀擬定《應對氣候變化PPP融資法》。學習借鑒歐美國家氣候立法做法，在廣泛調查研究的基礎上，首先從應對氣候變化的辦法、制度、細則、條例開始，經過實踐運行最終上升到專門法律。明確政府與市場的職責，有效約束地方政府發展經濟的短期行為，減少氣候融資政策波動對“轉方式、調結構”造成的沖擊，提振發展低碳、節能、環保產業的信心，也向國內民眾和國際社會展現我國堅定走綠色發展的決心。二是健全完善《CDM基金管理辦法》。按照《預算法》相關規定，探討將CDM基金收入納入一般預算或政府性基金預算管理，擴大政府性PPP氣候融資“種子基金”財力規模，在政府預算收支科目中增列“CDM基金收入”、“CDM基金支出”、“CDM贈款收入”、“CDM贈款支出”“類”級科目和明細科目，研究制定CDM基金收支、有償使用收支的《財務規則》、《會計準則》。同時，調整國家發展改革委現行項目資金分配管理職能，將CDM基金、氣候贈款等預算收入、預算支出、預算執行、項目決算、績效考評等職能全部劃歸財政部。三是建立PPP氣候融資稅收政策體系。在企業總稅負基本不變的情況下，通過調整稅收結構，建立健全PPP氣候融資稅收激勵政策體系。如果政府開征環境稅，通過環境因素經濟化計量環境成本，實現環境目標對企業利潤目標的約束。通過稅收對企事業單位的環境績效進行評判，在此基礎上獎優罰劣，督促企業追求綠色利潤。在開征環境稅過程中，對采用清潔生產工藝和技術的企業給予稅收優惠。對研發清潔生產技術、提供清潔生產工藝和設備、生產清潔產品的企業所得稅減按15%征收，調動企業參與PPP項目，進行PPP項目建設、改造的積極性。

二、成立PPP氣候融資專門管理機構

結合新一輪國家機構改革，在國務院成立專門PPP融資管理機構，如PPP專業委員會或PPP推進辦公室，形成在中央政府統一領導下，由地方政府、PPP推進機構和行業組織共同構成的PPP項目運作管理模式。下設立PPP融資項目采購、合同管理指導的經濟咨詢機構，利用改革后的行業部委屬下的具有相應專業知識（比如交通、水利、住建、環保等）的技術咨詢機構， 滿足PPP融資模式在各行業的應用需求，徹底改變當前氣候融資缺乏統一歸口管理的局面，清晰劃分各部門職責，協調各方面行動，提高決策的效力和執行力。具體考慮在國務院下設專門的PPP氣候融資領導和推廣機構，隸屬于財政部，如PPP氣候融資管理委員會或PPP氣候融資推進辦公室，形成在中央政府統一領導下，由地方政府、PPP氣候融資推進機構和行業組織共同構成的PPP氣候融資項目運作管理模式。一方面，賦予該機構具體職能。負責對PPP氣候融資的推進和改革進行政策建言；對中央、地方政府的PPP氣候融資項目進行項目入庫管理，對項目立項前的可行性調查、中期監管及事后績效評價，并適時公布，政府據此決定是否對該項目提供財政補貼；在監督、檢查過程中，收集項目實施狀況及服務質量的相關信息，判斷PPP氣候融資項目實施與合同規定有無背離；對中央、地方政府PPP氣候融資項目管理人員進行培訓；定期與國際上PPP氣候融資模式較發達的國家和地區進行交流研討；指導社會上PPP氣候融資專業咨詢機構行業的規范和發展等。另一方面，理順和廓清相關部門職能。國家發改委氣候變化司是應對氣候變化的宏觀管理部門，應負責氣候融資的宏觀政策制定和歸口管理，包括PPP氣候融資項目預可研、審批、核準、審查與管理；財政部和地方財政機構應作為統一的政府外債、國際贈貸款及國內財政資金的管理部門，負責氣候融資資金的收繳、分配、撥付、核算、統計、績效考評和信息公開等；銀監會、證監會、保監會和國資委等部門，負責對通過金融市場融通的氣候資金，由國務院授權相關監管部門成立PPP氣候融資項目部門進行監管。明確了相關管理部門職責后，需要各部門配合出臺一系列的PPP氣候融資政策，以促進應對氣候變化領域的投資。

三、設立PPP氣候融資綠色種子基金

充裕的資金投入是有效應對氣候變化的基本財力保障。建議在中央預算中安排一次性專項資金30億元，在財政部設立一支PPP氣候融資種子基金，由中國清潔機制發展基金管理中心經營。資金來源具體包括：政府公共預算資金、CDM基金、資本市場信貸資金、公私合作資金、國內外捐贈收入等。按照應對氣候變化國家戰略總體部署，以及國民經濟和社會發展“十二五”規劃確立的國家發展戰略重點和目標，投入范圍包括：經濟和產業結構調整、節能減排、新能源發展、淘汰落后產能等減緩氣候變化活動的資金投入；農業、森林、水資源、更具氣候適應能力的基礎設施建設、人體健康等領域采取的適應氣候變化活動的資金投入；支持氣候變化應對技術研發和提高全社會應對氣候變化意識和能力方面的資金投入；與發達國家和發展中國家開展的氣候變化相關國際合作的資金投入?；I措方式：一是增加政府預算安排。在具體操作過程中，可以參照上年一般預算收入中新增財力水平，以及中央預算安排的各類應對氣候變化的節能降耗、排污治理等專項支出，同時考慮礦產資源補償費、排污水資源費、墻改基金等專項收入狀況，按照此規模的一定比例一次性注入“綠色種子基金”專戶，實行無償使用和有償使用。在條件成熟時，可以比照國有資本經營預算管理模式，探索編制“碳預算”。二是與私人部門共同籌措。此類基金可以由政府和私人部門按比例共同出資組建，一般由政府先認購碳基金一定數目的份額，其余份額由相關私人部門自由認購。這種方式比較靈活，能撬動社會資本的力量，籌資速度快，吸附力度強，籌資數額大。通過公私合作組建的基金，既可以提高基金的信用，又能發揮民間資本投資靈活的特長，但必須以嚴格的公司法人治理結構運行。三是以母基金方式運營。CDM基金也可以按照“母基金”的方式運作，主要投資于那些專注于低碳領域的私募股權投資（PE）和創業投資（VC），做“基金的基金”，可以參照全國社會基金的運作方式，委托國際、國內有低碳投資經驗的基金管理公司團隊操作，實現綠色種子基金資產的增值保值，實施滾動發展。四是以VC和PE方式募集。為了促進低碳科技的進步，需要政府在產業醞釀的前期和中期投入資金支持，以引導社會資本的投入方向?？梢詤⒄沼夹磐械淖龇?，從CDM基金中專門撥付一定比例的資金用于低碳項目的股權投資，以關注早中期低碳項目為主，投資方式可以包括優惠貸款、股權投資、貸款擔保、可轉換債券等多種手段。

四、組建PPP氣候融資的政策性銀行

金融機構，作為低碳發展領域提供資金的主力渠道，政府部門應該與其密切合作，激勵金融機構向低碳行業提供資金，促進社會資金向低碳領域流入。今后一段時期，可以考慮構建碳銀行或完善碳金融支持體系，借鑒“赤道原則”等發達國家通用的綠色信貸標準，將減排降碳納入金融體系的服務范疇。首先，成立政策性碳銀行?？煽紤]參照英國設立綠色投資銀行的方式，設立專門的政策性綠色銀行，注冊資本金初步考慮30億元，由中國外匯投資公司代替國家全額控股，充分發揮資金的杠桿作用，大力提高資金的流動性。例如，采用綠色信貸、綠色證券、綠色融資租賃、綠色信托、綠色債券、綠色融資擔保工具和手段。組建這樣的政策性銀行可專門對應對氣候變化項目進行融資，不僅是從財務角度考慮，而且有利于集中資金，支持重大項目的建設。其次，發展“綠色信貸”業務。在貸款政策方面，將低碳產業作為優先扶持項目；在貸款條件方面給予低碳產業以優惠，增加對中小企業的減排融資支持，減少并努力消除低碳經濟的融資障礙。目前，商業銀行運作的碳金融服務產品主要有碳基金理財產品、能效貸款和碳信托類產品等。在此基礎上，國家應出臺相關措施支持金融機構推出促進低碳發展金融產品，并以此提升我國金融機構的競爭力，使其能抗御外資金融機構的沖擊，保有對我國碳金融市場的控制力。在資本市場上，可嘗試為低碳企業建立公開發行和上市的“綠色通道”，優先安排具備一定資產規模和技術力量、運作規范的低碳產業上市，以盡快提高低碳上市公司在資本市場的比重。再者，創新風險分擔模式。參照國際金融公司能效貸款項目，利用財政資金分擔低碳貸款損失。國際金融公司與興業銀行、北京銀行等銀行合作，在中國發起“能效貸款”項目，為銀行承擔不高于50%的貸款本金損失并提供技術援助，以較少的資金成功推動了國內銀行業參與低碳項目貸款。參照這一模式，政府可以組建碳銀行參與“能效貸款”項目。財政資金可以與國家政策性銀行以及部分商業銀行合作，為這些機構提供的低碳貸款項目分擔不超過一定比例的貸款損失。這樣，銀行依然承擔項目審查和貸款收回的風險，但是由于財政資金承諾分擔部分損失，使其承受的風險大大降低。當然，財政資金也可以參與到國際金融公司和商業銀行的合作中來，以配套同樣規模的貸款損失資金或者覆蓋部門項目專家成本等方式，來撬動商業銀行提供更大規模的低碳項目貸款。

五、完善PPP氣候融資的碳交易市場

據聯合國開發計劃署統計，預計2012 年，中國提供的碳減排量已占到全球市場的30% 以上，中國出售的碳排放指標將占全球市場的40%左右，未來二三十年中國低碳經濟的市場交易規模有望達到5000 億至10000 億美元。第一，健全碳排放交易市場。中國的“十二五”規劃綱要提出，將“逐步建立碳排放交易市場”。國際社會的減排經驗啟示我們，完善的碳排放權市場體系是PPP模式吸引資金、匹配供求的行之有效的手段。當前歐洲、美國等地都建立起比較成熟的排放權市場，碳資產的交易規模逐年放大，吸引了投資機構、國際組織、環保組織和低碳企業等各方面的資金與技術。目前，我國上海、北京、廣州等地都成立環境交易所，但由于缺乏規范和統一的碳交易所，這些碳交易市場主要基于項目交易，不是標準化的交易合約，加之信息不透明，中國企業在談判中常常處于弱勢地位，這也就限制了國內碳排放權的交易，失去了我國碳排放權定價權。因此，有必要在當前各地試點的基礎上，加快研究支持全國統一的碳排放權市場體系，以盡快建立中國自己的碳交易定價權，促進我國低碳產業的發展。第二，完善碳市場總體結構。指導各個試點省市建立各自獨立的碳排放權分配方案和交易機制。設立碳交易監管主體，規定第三方參與認證監管，明確第三方的獨立性。設置開放的交易平臺。聯合省市經濟和信息化委員會、節能減排小組等職能部門，建立各地方的區域性碳排放交易平臺。指導金融機構在適當的時機推出碳金融衍生產品，以刺激碳市場的健康全面發展。例如可在全國性碳市場初步建立后首先推出排放配額的期貨合約，在市場平穩運行后陸續推出碳排放權期權合約、現貨合約和其他自愿性交易單位的期貨及期權合約。鼓勵有條件和實踐基礎的城市（例如北京）積極建設成為碳金融中心。目前的試點工作主要目的是為未來建立全國統一的碳市場提供有益的經驗。北京、上海、廣州等市擁有優越的區位和成熟的金融市場，占有一定優勢，可以在試點的基礎上積極發展成為地區碳金融中心，從而帶動全國碳市場的整合和統一。第三，探索“配建”模式控制排放量?！芭浣ā蹦Ｊ街饕糜诒Ｕ戏康慕ㄔO領域，在英美等發達國家使用較為普遍。在這方面可以先從某些排放量大的重點行業入手統計，同時可以通過發展植樹造林、增加碳匯的公益組織實現“碳中和”。目前，我國政府可以規定在某些高耗能、高排放的行業先行試點推行以實現“碳中和”為目標的低碳“配建”模式。碳中和（carbon neutral），是指通過計算二氧化碳的排放總量，然后通過植樹等方式把這些排放量吸收掉，以達到環保的目的。為了實現新建項目的“碳中和”目標，可以從房地產、礦業、能源、鋼鐵冶金等重點高排放產業入手，先計算這些新建項目的二氧化碳排放總量，然后強制規定在項目的存續期內，必須自行植樹造林或者向負責植樹造林的公益組織捐獻資金，或者自行到碳排放市場購買一定的排放權限。

六、健全PPP氣候融資績效考評機制

在現行政府績效評估機構基礎上，逐步建立以財政為中心的氣候融資評價體系。一是構建氣候融資績效評價體系。（1）政府績效評估。財政部門作為資金撥付機構必須成為政府績效評估的主體，這是事前評價的核心。目前暫可以由財政部基建投資評審中心承擔此項工作，履行事前、事中、事后全過程審計監督。（2）專家與中介評價。要讓專家和民眾廣泛參與評議，保障公眾的知情權，充分實現政務公開，提高公民評議的水平和效率。專家主要負責解決一些技術上的難題，協同政府部門確定指標、標準，對各部門的支出績效進行評價。（3）審計部門評估。以審計部門作為評價組織體系中事后監督評估的主體，以保證評價結果的客觀公正，又體現了績效預算的決策民主化功能。二是強化氣候融資績效評價管理。氣候融資績效評價管理主要分為項目管理、完成時間、報告質量三個方面，考核的重點在于項目管理和報告質量。項目的選擇、數量、規模為項目管理的重點；報告的格式、依據與邏輯性也是重點。當然，在具體執行中，要看績效目標是否明確、細化、量化、按流程管理批復等方面；績效監控是否建立監控制度，與預算執行的結合，以及相關信息的采集、分析；績效評價：評價的項目是否具有代表性、規范性和時效性；結果應用是否作為預算編制依據、政府決策依據、人大監督依據及向社會公開。三是設立碳交易監督管理委員會。建議設立中國碳交易監督管理委員會（簡稱中國碳監會），在國務院領導下統一監督管理全國碳交易市場，并設立地方碳交易監管部門。碳監會將主要履行以下幾項職能：管理碳排放配額的發放，建立懲罰機制，對年度排放未達標的單位進行處罰，建立起有效的政府監管體系和交易誠信體系。與行業標準委員會合作，開發相關市場和活動的標準并監管其執行。建立統一的碳期權、碳期貨等金融衍生品的監管體系，分別對一級市場和二級市場進行監管。加強對碳期貨業的垂直監管，強化對從事碳期貨中介業務的其他機構的監管，提高信息披露質量。加強對碳期貨市場金融風險的防范和化解工作。負責主要業務為碳交易的金融機構和企業的對口管理。提供開展碳交易權期貨及衍生品交易的信息交流平臺。對碳期貨市場試點工作進行指導、規劃和協調，負責指導、協調、監督和檢查各地區、各有關部門與碳市場有關的MRV 事項；完善MRV 的技術支撐平臺。包括登記注冊系統、交易系統等硬性平臺和排放數據監測報告核查指導手冊等軟規范。

（本文作者系財政部財政科學研究所所長）