著力推動農業綜合開發戰略性調整 積極促進農業可持續發展

按照國務院的部署，自1988年開始，各級政府有組織、大規模實施以改造中低產田、增加糧食產量為主要目標的農業綜合開發工作，取得了令人矚目的成就。截至2013年，全國共投入農業綜合開發資金6274.34億元，其中中央財政投入2331.36億元，開發范圍涉及全國2325個縣（市、區）和農場，累計改造中低產田、建設高標準農田6.90億畝，改造中型灌區871處，新增糧食生產能力1095.95億公斤，實施農產品加工和農業生產服務項目1.27萬個，增加農田林網防護面積3.83億畝，新增農機總動力2393.68萬千瓦。

二十六年來，農業綜合開發經歷了起步、發展、提升階段，已經成為各級政府支持和保護農業的一種有效手段，成為提高農業綜合生產能力、促進農業現代化建設的一項重大措施，成為繁榮農村、富裕農民的一個重要途徑，是國家長期堅持的發展農業的戰略決策。特別是農業綜合開發的實施，為保障國家糧食安全做出了積極貢獻，受到各級黨委、政府和廣大農民的高度重視和廣泛關注。

黨的十八屆三中全會對全面深化改革，穩妥推進經濟社會發展做出了戰略性部署。2014年的中央一號文件提出要加快推進中國特色農業現代化，立足國情農情，實現高產高效與資源生態永續利用協調兼顧，建立農業可持續發展的長效機制。要以解決好地怎么種為導向加快構建新型農業經營體系，以解決好地少水缺的資源環境約束為導向深入推進農業發展方式轉變。要賦予農民更多財產權利，推進城鄉基本公共服務均等化，讓農民共同分享現代化成果。

在今年3月召開的國家農業綜合開發聯席會議全體會議上，汪洋副總理充分肯定了黨的十六大以來農業綜合開發取得的成績，強調農業綜合開發是確保國家糧食安全和主要農產品有效供給的重要支撐，是發展資源節約型、生態友好型農業的重要舉措，是推進農業規模化經營和社會化服務的重要途徑。在新的歷史階段要牢牢把握農業綜合開發的重點任務，充分發揮農業綜合開發在農業現代化建設和農村改革發展中不可替代的重要作用。按照聯席會議精神，農業綜合開發在發展理念上作了新的定位，在工作部署上作了新的調整，以農業可持續發展為主線提出了新的戰略布局。

一、農業綜合開發戰略調整的基本思路

長期以來，由于我國農業走的是一條囿于國內資源、以增加農產品供給為目標的高投入、高產量和高資源環境為代價的道路，農業發展方式粗放、效率低下、資源短缺、生態惡化等矛盾和問題日漸突出，致使農業資源耗費過大，農業環境污染嚴重，農業生態持續惡化。此外，農產品質量安全形勢也相當嚴峻，農產品缺乏國際競爭力。盡管過去二十六年中農業綜合開發取得了巨大成就，但由于對農業生態環境資源的綜合評估不夠充分，使得部分開發項目與農業可持續發展的要求不適應，主要體現在開發布局對水資源承載能力關注不夠，沒有從長計議水資源承載能力，有些地下水超采比較嚴重的地區未能停止開發；對土壤條件考慮不充分，沒有意識到應對重金屬嚴重污染的耕地停止開發，對培肥地力、改良土壤等投入較少，過多注重了硬件設施的建設；對生態綜合治理力度不夠，一些地方沒有把生態治理和環境保護與農田開發同步協調。為實現農業可持續發展，必須更新發展理念，轉變發展方式，實施以“休養生息”為核心，以增加農產品國際供給能力和提高國內農業綜合生產能力為保障的新的開發戰略。

財政部黨組明確提出，農業綜合開發要轉變觀念，調整思路，著力促進農業可持續發展和提升農業競爭力。要注重頂層設計，優化開發布局，既要不斷提升農業綜合生產能力，促進糧食安全，把飯碗牢牢端在自己手上，又要更加注重資源環境的可持續，強化生態環境資源評估，適合開發的就干，不適合開發的堅決不干。

當前和今后一個時期的農業綜合開發工作，要服從和服務于中國特色新型農業現代化道路大局，按照新形勢下國家糧食安全戰略的總體部署，緊緊圍繞提高農業綜合生產能力和增加農民收入，“把握一個總基調，明確三項硬任務，落實三大推進措施，構建一個保障體系”。一個總基調就是以促進農業可持續發展為主線，以轉變農業發展方式、促進農業轉型升級為著力點，以科技進步為動力。三項硬任務就是集中精力建設高標準農田，積極培育新型農業經營主體，促進生態友好型農業發展。三大推進措施就是優化農業綜合開發布局，加大農業綜合開發投入，創新農業綜合開發機制。一個保障體系就是強化部門協作和組織保障。

二、實施戰略調整的主要措施

圍繞實施農業可持續發展戰略，加快農業發展轉型升級，農業綜合開發要調整和優化布局，以縣為開發單位，根據資源環境承載能力，劃分重點開發區、保護性開發區、限制性開發區三大區域，分別研究制定不同的開發政策，整合項目，實行“保、調、轉、退、減、進”六大具體措施，精準投入，規模開發。

（一）劃分三大區域，調整全國高標準農田建設布局。農業生態環境承載能力高低是關系農業可持續發展的關鍵問題。根據我國農業資源環境狀況，一是把資源環境承載能力強、能夠永續利用的地方劃為重點開發區，在保護生態環境的前提下，加強農業綜合生產能力建設，繼續開展大規模高標準農田建設，打造我國糧食核心產區；二是把資源環境承載能力有限，但有一定的恢復潛力，通過開發能夠達到生態平衡的地方劃為保護性開發區，適度開展農田水利建設，重點開展生態環境建設，打造我國農業生態區；三是把資源環境承載能力較差、生態比較脆弱的地方作為限制性開發區，不再大規模進行土地治理，使這些地方休養生息，恢復生態。

按照上述三大區域的劃分，要有針對性地采取“保、調、轉、退、減、進”等措施。在調整布局方面，首先落實“保、調、退、減”等措施。

保，就是要圍繞“谷物基本自給，口糧絕對安全”的國家戰略，確保完成《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃》確定的建設任務。2013年，國務院正式批復了財政部上報的《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃》，明確到2020年，全國建設高標準農田4億畝，其中國家農業綜合開發獨立承擔3.4億畝、改造重點中型灌區1575處。要根據調整后的戰略布局，重新劃分開發區域的高標準農田建設任務。今后一個時期，高標準農田建設主要布局在13個糧食主產區，實施規模化開發，同時兼顧糧食主銷區和口糧能夠基本自給的產區。

調，就是要根據資源環境情況調整開發布局、開發結構和投入比例。調布局，就是要在批準的各省（區、市）總體框架下，把高標準農田建設規劃按照三大區域劃分的原則，分解落實到適合高標準農田建設的開發縣。無論哪一類區域，都要以水資源為前提，以土壤資源為基本，以氣候資源和生物資源為必備條件。在適合種糧食的地方，既支持以灌溉農業為主的地區大規模進行高標準農田建設，又支持以旱作農業為主的地區加大土地治理力度和節水工程設施建設。將不適合種糧食的地方，調整為支持發展農業產業化經營、加強生態建設和環境保護。同時，完善開發縣推進機制。調結構，就是既以糧食主產區和產糧大縣為開發重點，同時兼顧其他地區，發展各具特點的優勢特色產業，并按照構建新型農業經營體系的要求，把支持發展現代農業園區、龍頭企業帶動產業發展、“一縣一特”產業發展、股份合作經營等項目調整到合理區間。調比例，就是土地治理和產業化經營兩類項目投入比例，全國總體把握在75∶25左右，并根據不同區域，分別確定不同的比例。三大區域用于支持新型農業經營主體的投入比例也應有所區別，特別是支持發展股份合作的投入比例要逐步增加。

退，就是要退出部分高標準農田建設項目，包括重金屬嚴重污染的耕地、地下水嚴重超采區的耕地，以及一些投入產出效益很低的項目。同時，嚴禁在濕地、草地、林地和25度以上坡耕地上開發農田，嚴禁圍湖造田和填海造田。

減，就是要在實行保護性開發的地方，縮小開發范圍，降低開發強度。對依靠開采地下水、又得不到有效恢復的地區，減少高標準農田建設項目。對年降雨量在200毫米以下的地區，盡量不再安排高標準農田建設任務。

（二）轉變農業綜合開發方式，加強農業綜合生產能力建設。落實“轉”的措施，首要的是盡快轉變農業綜合開發方式。要突出農業可持續發展主線，圍繞農業發展轉型升級這一抓手，立足發展現代農業這一中心，大力發展生態環保農業，扶持現代農業園區建設、龍頭企業帶動產業發展和“一縣一特”產業發展。要推進農田水利同步開發，實行高標準農田建設與中型灌區節水配套改造同步規劃和實施。要大力推廣應用各種先進適用的農業節水灌溉和旱作農業技術，支持低碳化農業生物技術裝備設施建設，加大對有機肥生產、培肥地力和土壤改良的投入力度，推進耕作方式和生產方式的轉變。要加強農業技術的組裝集成和科技成果轉化，促進傳統農業改造升級。要大力支持發展循環農業，加大養殖業畜禽糞便資源循環利用，支持高效肥和低殘留農藥使用，推廣高標準農膜和殘膜回收。要統籌生態資源適度開發，推進建設農業生態環境保護帶，支持生態環境治理，把生態環境治理作為提高農業綜合生產能力的屏障和儲備資源，在華北地區地下水超采漏斗區實施“節水工程行動”，加強水源工程建設和雨、洪水資源化利用，逐步停止地下水開采，改變自流漫灌習慣，確保已建成和在建高標準農田旱澇保收。

（三）支持培育新型農業經營主體，提高農民組織化程度。落實“轉”的措施，還要大力培育新型農業經營主體。新型經營主體是建設現代農業的重要力量，構建新型經營體系是促進現代農業發展的重要內容。今后農業綜合開發要以高標準農田建設為主攻方向，以培育新型經營主體、構建新型農業經營體系為重要抓手，將家庭農場、專業大戶、合作社、產業化龍頭企業等納入扶持對象范圍，努力推動以農戶家庭為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系發展。通過農業綜合開發項目的實施，推動土地承包經營權流轉，擴大家庭經營的土地規模，推進適度規模經營。支持新型經營主體開展高標準農田建設、農業基礎設施建設，有效提供社會化服務，提高農業經營主體的發展質量和面向市場的能力。要探索構建以供銷社為載體的農業社會化服務體系。

要把提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率、商品轉化率作為農業綜合開發目標，穩步發展現代農業園區示范群，著力打造糧食生產核心功能、生態資源涵養和特色經濟種植功能、標準化規模養殖功能、農產品加工和冷鏈物流功能、農業科技“繁育推一體化”功能、物聯網和精準裝備功能，并結合村莊人居環境綜合整治，建成一批具有現代農業特征的示范群體。要引導龍頭企業帶動發展農業產業鏈，培育一批帶動能力強、與農民建立緊密利益聯結機制的重點龍頭企業，讓農民更多分享加工銷售利益，增加收入。形成一批運作規范、發展強勁的農民合作社，要發揮區域優勢，發展一批高產、優質、市場競爭力強的特色產業。

通過促進農業綜合開發方式的轉變，以及支持培育新型農業經營主體等“轉”的措施，力爭實現科學開發利用資源、大力保護和改善環境、推動發展現代農業的目的。

此外，還要采取“進”的措施，按照市場化、商業化模式，支持農業企業“走出去”，同時研究探索運用國內現有財政支農政策，對符合國家要求的農業“走出去”項目給予支持。

三、完善戰略調整的政策保障措施

實行農業綜合開發戰略調整，必須推進體制機制改革創新，完善各項保障政策和措施，使農業綜合開發更具活力、更有效率。

（一）調整中央財政投入資金結構，確保農業綜合開發中央財政投入用于提高農業綜合生產能力的比重只增不減。土地治理項目和產業化經營項目的全國平均投入比例，將逐步調整為75∶25，用于農業科技推廣中央財政投入比例由5%逐步提高到8%。實行中低產田改造與高標準農田建設兩類項目并軌，適當提高新建高標準農田建設財政投入的補助標準。各級政府應穩定增加農業綜合開發投入，使之與承擔的建設任務和目標相匹配。完善“國家引導、配套投入、民辦公助、滾動開發”機制，多渠道、多層次、多形式籌措資金。更多探索利用市場化的辦法，通過財政補助、貸款貼息、競爭立項等方式，撬動金融資本、社會資本投入農業綜合開發。

（二）創新項目建管機制，允許財政補助形成的資產轉交給合作社持有和管護，合作社全體社員享有。高標準農田建設財政補助資金可直接投向符合條件的合作社，引導發展農民專業合作社聯合社，創造條件大規模建設高標準農田，同時允許把建成的高標準農田流轉給合作社經營，也鼓勵由合作社先行流轉，再進行高標準農田建設。要確保新型農業經營主體流轉經營的高標準農田主要種糧食，凡是搞“非農化”的，一律不支持，把保障谷物基本自給和口糧絕對安全落到實處。要通過采取以獎代補、先建后補、購買服務等方式，鼓勵和引導農民參與項目建管。支持農民、農民合作社和村集體組織承擔項目建設、使用和管護，積極推行農業綜合開發項目建設使用管護一體化。對已建成的項目，要明晰產權關系，落實管護主體，保證建設成果長期發揮效益。探索由農民股份合作社持有和管護的財政補助形成的資產，合作社自主經營或參股農業龍頭企業經營所獲得的紅利在提取規定的公積金和資產折舊后，由流轉土地承包經營權的全體社員分享。同時，探索龍頭企業使用財政補助資金形成資產由農民合作社或農民持有的形式。

（三）健全資金和項目管理機制，逐步建立農業綜合開發現代管理制度。圍繞三類開發區域，指導省級編制農業綜合開發規劃、布局開發結構，完善開發縣推進機制。進一步下放審批權力，積極推行項目競爭立項制度，完善項目法人制、招投標制、工程監理制、項目和資金公示制，探索引入第三方監督評估機制，提高項目立項和資金分配的科學性、透明度、公正性。克服農業綜合開發項目當年立項、當年實施的盲目性，實行中期規劃和年度滾動計劃管理，建立農業綜合開發項目庫。加強農業可持續發展的評估研判，逐步建立農業綜合開發現代管理制度，不斷提高農業綜合開發資金和項目管理水平。

（四）推進統籌開發機制，加強部門協作，提高組織保障能力。各級農業綜合開發管理機構應以農業綜合開發為平臺，在政府統一領導和統籌規劃下，將各類涉農建設資金整合使用，推進各類農業建設規劃銜接配套，達到資金使用和項目建設的最佳效果。要堅持農業綜合開發聯席會議制度，健全多部門共同協商和參與的農業綜合開發工作機制，密切協作，相互支持，凝聚共識，形成農業綜合開發的合力。要加強頂層設計，把項目立項讓位給市場主體，建立預算分配、計劃執行和監督管理相互制約的管理體制。要健全工作機構，加強隊伍建設，不斷開創農業綜合開發工作的新局面。

（作者系國家農業綜合開發辦公室主任）

責任編輯：宗宇翔