能源法案或倒逼電改

當前，我國多地霧霾圍城，大力發展清潔能源成為重要的治理霧霾措施。為此，國家陸續出臺了一系列的鼓勵可再生能源發電的政策，財政每年更是投入上百億元直接補貼可再生能源發電，但是近年來，卻出現了作為清潔能源的風力發電被大量“棄風限電”、白白浪費的“中國式”尷尬。

“棄風限電”之痛

自從《可再生能源法》于2006年1月1日正式實施以來，我國風力發電裝機容量跨越式增長，7年間增長了35倍，用了4年時間便超過了美國。然而，中國的風力發電量卻至今未超過美國，出現大量的“棄風限電”問題，幾千億元的風電設備投資沒有充分發揮效益，嚴重損害了國家鼓勵可再生能源發展的政策和投資者的利益。

2013年，全國風電“棄風”電量162億千瓦時，經濟損失大約為75億元，相當于150萬噸的煤炭消費量。比2012年減少46億千瓦時；平均“棄風”率降至11%，同比降低6個百分點。據國家能源局統計，2011—2013年累計棄風電量達470億千瓦時，經濟損失近225億元。這不僅僅是經濟損失，如果這些風電不被棄掉，相當于節約標準煤1777萬噸，節水14497萬噸，減排二氧化碳4910萬噸，減排二氧化硫28萬噸。

在整個風電行業，“棄風限電”不僅使風電開發商投資收益大打折扣，而且已經影響到投資商向風電領域的進一步投資，甚至上市融資發展。中節能風力發電股份有限公司就是一個典型案例。2009年至2012年上半年，中節能因“棄風限電”損失巨大，成為上市后投資者的主要風險之一。

表面上看，是電網企業未依法履行全額保障收購可再生能源發電的責任，而根本的原因是電力體制改革卡在了電網企業這一環，造成了政策失效、監管乏力。2013年風電利用小時數的快速回升，這是在社會輿論、監管機構以及電網企業自身的努力下實現的。

“棄風限電”的問題暫時得到緩解，但是風電行業面臨的任務仍然十分艱巨，必須徹底解決，才能實現既定政策目標。根據《風電發展“十二五”規劃》，到2015年我國投入運行的風電裝機容量將達到1億千瓦，年發電量達到1900億千瓦時，風電發電量在全部發電量中的比重超過3%；至2020年我國風電總裝機容量將超過2億千瓦，其中海上風電裝機容量達到3000萬千瓦，年發電量達到3900億千瓦時，風電發電量在全國發電量中的比重超過5%。在可再生能源發電領域，僅僅是風電就面臨如此重大的能源結構調整，加上光伏發電等，那壓力會更大，如果還只保持現狀，是難以適用我國能源戰略調整的。

能源法案倒逼改革？

在當前電力體制下，電網企業輸配售調各個環節一體化，在市場交易中處于“獨買獨賣”的地位，電力銷售環節有了運用電網輸電環節壟斷發電企業和用戶兩端，運用調度與交易的一體化而謀求壟斷利益的權力。同時在地方，大多還在實行“發電配額制”的發電量計劃，使得節能調度制度難以推動。電網企業面對風電這種分布不均、遠離用電負荷、缺乏穩定性的清潔綠色電力，在全國總體電量供大于求，而環境需要調整電力結構時，一方面其電網規劃與風電發電規劃脫節，造成輸電通道短缺；另外一方面，在履行全額保障性收購風電時，與某些地方保護主義和煤電企業合謀，在優先調度風電上大打折扣。這表明電網企業當前這種一體化的模式和地方保護主義已經成為風電甚至是整個可再生能源發電的嚴重障礙，關乎我國未來能源安全和可持續發展。

首先，抓住電力體制改革的著力點，實現電網企業的網售分開。原電監會政策法規部體改處處長劉建平撰文評價三種主要的備選方案，認為電網分拆方案是“收效中、成本高、風險中”；網售分開方案的是“收效中、成本中、風險小”，因為只需剝離電網的售電環節，輸配環節仍保留在電網企業；輸配分開的方案是“收效大、成本高、風險中”，原國家電網公司只負責跨區輸電，配售環節由以省為單位的獨立配電公司完成。重大改革立法現行，我國《電力法》自1996年實施以來，18年來未修改，難以適應改革需要，特別是2002年國務院開始電力體制改革以來，法律的滯后阻礙了改革。例如要在售電側引入競爭，與《電力法》第二十五條規定一個供電營業區內只設立一個供電營業機構相抵觸。

其次，在電力體制改革過程中，一是實施電網投融資體制改革，放開民營資本進入電網建設領域，為民間資本提供大顯身手的舞臺；二是引入民營資本進入售電側，形成多元化售電市場，讓用戶選擇售電商進行交易。

再次，處理好地方政府與電力市場的關系，逐步改掉“發電配額制”，以電力市場取而代之，讓市場在資源配置中發揮其決定性作用，政府部門發揮好規劃、監管的宏觀調控作用。在區域電力市場基礎上，發展全國統一電力市場，讓可再生能源發電資源在全國實現優化配置。

第四，準確界定電網企業功能，明確其責任，加強對電網企業的監管。當前的電網企業并非是單純的輸電運營商，而是一體化的能源供應商，覆蓋了除發電環節以外的電力產業各個環節。從世界各國電力體制改革經驗來看，無論采取何種方案，對電網企業的監管都是核心工作。對于電網企業的責任，建議在《電力法》中予以明確的規定，例如電網的無歧視公平開放、輸電線路容量、并網責任以及電力系統平衡的責任等，并對電網的信息披露責任作出明確規定。

此外，實施監管優化，提升監管能力，建立電力行業監管與所有權監管綜合一體的協調監管體系。電監會撤銷并入新組建的國家能源局之后，電力監管進入了大能源綜合監管的時代，此時應該借鑒國際經驗實施監管優化，核心在于確立對電網企業的監管體系。我國的兩大電網企業是國資委監管的中央企業，在所有權監管層面應該在監管目標與監管方式上和國家能源局等行業監管部門建立協調，例如，在確定電網企業的功能后確定國有資本目標，要實施分類考核，針對一體化的電網企業各個環節建立多層次的激勵考核體系。

最后，要加強對監管的監管，避免監管失靈，提高公眾、媒體對電網企業監管的參與度，建立分級的信息披露制度，確保監管透明度。

權威的監管需要有法律的明確授權，我國電力監管則是來自國務院的授權，原電監會的設立也是如此，當前能源局的監管職權也不是以立法形式體現，因此盡快制定統一的《能源監管法》，賦予相關機構對電網企業的監管職權十分必要。

發展包括風電、光伏發電在內的可再生能源發電，不僅是治理霧霾等環境污染問題的有效手段，更關系著我國能源結構調整戰略和國家能源安全，繼續推進電力體制改革，網售分開，加強以電網企業的協調監管體系建設，事關重大，是一塊我國深化改革必須啃掉的硬骨頭。