大國食安治理漏洞

近期，麥當(dāng)勞、必勝客等國際知名快餐連鎖店的供應(yīng)商——上海福喜食品有限公司的食品安全事件，引起了各界的廣泛關(guān)注。從瘦肉精、地溝油到福喜事件，接踵而至的食品安全問題讓人們一次次領(lǐng)略了不法生產(chǎn)經(jīng)營者見利忘義的黑心，也進(jìn)一步曝露出我國食品安全監(jiān)管體系存在的諸多黑洞。

仍不清晰的統(tǒng)一監(jiān)管

1995年以前，我國的食品安全由衛(wèi)生部統(tǒng)一監(jiān)管，1995年開始由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商總局與食品藥品監(jiān)管局等行政部門分段監(jiān)管。多頭監(jiān)管所引起的“九龍治水”現(xiàn)象引起了立法及行政機(jī)關(guān)的重視。根據(jù)2009年6月1日實(shí)施的《中華人民共和國食品安全法》，我國目前實(shí)行由農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局牽頭，其他相關(guān)行政管理部門協(xié)調(diào)配合的集中“統(tǒng)一”監(jiān)管新體制。

國務(wù)院已經(jīng)于2010年成立了食品安全委員會作為高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。雖然食品安全委員會由國務(wù)院高級管理人員組成，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改制中也體現(xiàn)了整合原分屬于質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生部門的食品生產(chǎn)、流通、餐飲環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管職能的改革思路，但是在法律層面對監(jiān)管部門的行政監(jiān)管職權(quán)仍然不明確。

新體制下，依然存在農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等部門和食品藥品監(jiān)管總局分段監(jiān)管特征。新體制在建立食品藥品監(jiān)管總局作為監(jiān)管主體的同時，仍然保留農(nóng)業(yè)部對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管責(zé)任。因此，在涉及食用農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域的監(jiān)管時，并無法律明確二者之間的監(jiān)管邊界，從而留下死角和盲區(qū)。由于食品安全涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，由農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局分段監(jiān)管，仍然可能會存在以往分段監(jiān)管的弊端。另外，新體制還保留了質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)監(jiān)管食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)加工，這種分段管理也有可能會造成新的監(jiān)管重疊。

從歐美國家經(jīng)驗(yàn)來看，統(tǒng)一監(jiān)管是必然趨勢。英國早在1997年就設(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)食品標(biāo)準(zhǔn)局，負(fù)責(zé)食品安全總體事務(wù)，并直接向國會提交報告；加拿大政府1997年成立食品檢驗(yàn)署，系負(fù)責(zé)組織實(shí)施全國動植物檢驗(yàn)檢疫及食品安全相關(guān)法律法規(guī)的聯(lián)邦政府行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管。

在建立統(tǒng)一監(jiān)管制度的同時，問責(zé)制度不可或缺。福喜事件中，肇事企業(yè)已經(jīng)有多人被刑事拘留，被判處刑罰也只是時間問題。然而迄今為止，我們并未看到相關(guān)行政主管部門的負(fù)責(zé)人被問責(zé)。誠然，作為食品安全監(jiān)管的責(zé)任主體，食品藥品監(jiān)管局面臨諸多挑戰(zhàn)，例如，監(jiān)管人員、技術(shù)和設(shè)備保障不足，監(jiān)管范圍超出了監(jiān)管部門的能力等，但這些挑戰(zhàn)不應(yīng)成為避免被問責(zé)的理由。食品安全的復(fù)雜性要求在監(jiān)管模式、監(jiān)管手段和監(jiān)管職能等方面作出相應(yīng)調(diào)整。不實(shí)施問責(zé)制度，這些問題永遠(yuǎn)沒有解決之日；不實(shí)行問責(zé)制度，統(tǒng)一集中監(jiān)管可能會成為權(quán)力尋租的溫床。

“吹哨人”制猶豫不定

公眾的主動參與也是保障食品安全的重要途徑之一。我國可以考慮引入西方比較普遍的“吹哨人”制度。“吹哨人”源于英國警察發(fā)現(xiàn)有罪案發(fā)生時會吹哨子，以引起同僚以及民眾注意的動作。現(xiàn)在“吹哨人”一詞具有了衍生意義，指為使公眾注意到政府或企業(yè)的弊端，以采取某種糾正行動的人。

具體應(yīng)用到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，可以理解為食品生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部工作的員工在發(fā)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)中存在安全質(zhì)量問題時向主管部門舉報的制度。例如美國有專門的《吹哨人法案》以及專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)，不僅規(guī)定了吹哨人如何舉報、獎金的來源及發(fā)放，還制定了詳細(xì)的針對吹哨人的保護(hù)措施，如整容、更改住址甚至移民等。完備的法律規(guī)定以及后續(xù)的保障系統(tǒng)使得歐美國家的許多食品安全事件，在初期就被及時揭露，填補(bǔ)了政府監(jiān)管難以觸及的空白。

在我國，“吹哨人”制度也曾被考慮嘗試引入，在2008年的食品安全法草案中，我們曾看到過試圖建立起“吹哨人”制度的努力，但最終公布的正式文件中刪除了相關(guān)條款。雖然2011年發(fā)布的《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》啟動了各地政府設(shè)立類似于有獎舉報機(jī)制的步伐，但是幾年以來收效甚微。究其原因，雖然主管部門有意在行政層面培養(yǎng)“吹哨人”，但是在立法保護(hù)層面卻猶疑不定，沒有完善的法律設(shè)計(jì)來激勵、保護(hù)舉報人，以致內(nèi)部舉報的途徑?jīng)]有得到有效的利用。

在福喜事件中，“吹哨人”制度缺失所引起的損失更加凸顯。2013年上海市嘉定區(qū)人民法院曾審理一起勞動爭議案件，被訴的正是福喜公司。從案件內(nèi)容來看，原告是福喜公司的一名員工，該員工于2013年7月發(fā)現(xiàn)福喜公司違規(guī)使用消毒劑并產(chǎn)生有毒有害氣體，同時福喜在生產(chǎn)過程中存在偽造、變造生產(chǎn)日期等違法行為。為證明自己的主張，該員工提供了視頻資料，但最終未被法院采納。試想如果有行之有效的舉報制度可供當(dāng)事人選擇，對福喜安全生產(chǎn)問題的揭露便可以提前一年。

追溯系統(tǒng)受限多頭監(jiān)管

建立統(tǒng)一的追溯系統(tǒng)對保障食品安全的意義也非常明顯。食品追溯制度起源于歐盟，是指對食品的生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、分銷、接收等供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的記錄，建立起信息數(shù)據(jù)庫，以對食品生產(chǎn)從原料到銷售的整個過程實(shí)施全程監(jiān)控，在出現(xiàn)食品安全問題時，可以及時對問題食品退換貨或召回銷毀。

因其可以有效地降低或避免食品安全事故帶來的損失，我國早于2002年便引入了食品追溯系統(tǒng)的概念，并于2009起開始試點(diǎn)嘗試。但是相較于歐美國家已經(jīng)建立起來的統(tǒng)一完備的管理系統(tǒng)，我國的食品追溯工作在實(shí)用性、普及性等方面還存在著明顯的不足。典型的案例是，在福喜事件中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)至今還在調(diào)查福喜公司的產(chǎn)品流向了何方。

受限于多頭監(jiān)管，在建立食品追溯系統(tǒng)的推進(jìn)工作中，各部門也是各自為政，依自身的職責(zé)分別建立了各自的追溯系統(tǒng)，然而信息沒有互通和共享，各個系統(tǒng)所采用的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，使得食品追溯失去了其對食品供應(yīng)鏈全程監(jiān)管的本質(zhì)意義。一個統(tǒng)一的信息平臺的缺失是目前食品追溯工作最亟待解決的問題，該信息平臺可供監(jiān)管部門、消費(fèi)者及企業(yè)共同使用，信息完整且公開，成為監(jiān)管部門管理企業(yè)、民眾監(jiān)督食品安全的利器。

當(dāng)然，信息系統(tǒng)的建設(shè)需要經(jīng)過一個由點(diǎn)到面的過程，目前在北京、上海等發(fā)達(dá)城市，已經(jīng)針對諸如奶制品等高風(fēng)險食品試點(diǎn)建立了追溯系統(tǒng)，但其效果并不明顯，特別是在消費(fèi)者中使用率并不高。這一方面是因?yàn)檎耐茝V力度不夠，民眾對食品追溯系統(tǒng)還很陌生。另一方面是因?yàn)檫@些系統(tǒng)在實(shí)用性上尚存在瑕疵，沒有給使用者帶來很好的體驗(yàn)。例如針對奶制品而言，不同生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，其可追溯到的信息有的詳細(xì)、有的則很粗略，一些產(chǎn)品只能查到產(chǎn)品名稱、生產(chǎn)日期等基本信息，卻查不到添加劑的添加情況、監(jiān)管情況等，對消費(fèi)者而言意義不大。

食品追溯系統(tǒng)需要解決的另一個重要問題是對信息質(zhì)量的把控，具體而言涉及信息的精確性、時效性等。因食品追溯系統(tǒng)的運(yùn)營過程中有很多人為可操作的部分，需要監(jiān)管部門的大力管控輔以生產(chǎn)企業(yè)的自律來保證系統(tǒng)的有效性，否則形式大于內(nèi)容，也只是徒增噱頭而已。

作者系上海大邦律師事務(wù)所合伙人