PPP盛宴

李

永樂（化名）是西部某縣的一名常務(wù)副縣長，他既負(fù)責(zé)城建工作，也負(fù)責(zé)融資。其所在的縣正在建設(shè)一個(gè)新區(qū)，對于引入PPP模式進(jìn)行道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常感興趣。

如李永樂所在的縣一樣，全國不少城市特別是發(fā)展比較滯后的中西部地區(qū)，對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資和融資需求較大。而這些地方都面臨資金不足的困擾，亟須尋找新的融資運(yùn)營模式。在中央的力推下，PPP正進(jìn)入地方政府視野。

但正如清華大學(xué)教授王守清擔(dān)憂的，不少像李永樂這樣的地方基層政府官員還未真正了解PPP是什么，更不知道怎么去正確運(yùn)用PPP。

“我過去努力推PPP，現(xiàn)在要給想利用PPP化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的人潑點(diǎn)冷水了。”王守清表示，通過PPP引入社會(huì)資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，只是改變了政府資金支出的時(shí)間，并不改變總量，本質(zhì)上還是政府長期債務(wù)。

而財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康表示，運(yùn)用PPP的機(jī)制創(chuàng)新，針對適合項(xiàng)目選擇性地適當(dāng)降低地方政府債務(wù)規(guī)模，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、減少地方債壓力。

地方籌謀

5月中旬，李永樂所在的城市政府安排下屬區(qū)縣政府的官員集中到北京進(jìn)行了為期10天的城鎮(zhèn)化專題學(xué)習(xí)，PPP培訓(xùn)課是主要的內(nèi)容之一。

“比如我們新區(qū)要建一條市政道路，不收費(fèi)，沒有回報(bào)，怎么做PPP呢？組建項(xiàng)目公司，到銀行融資的時(shí)候用什么東西擔(dān)保啊？”李永樂在課后向培訓(xùn)講師提出疑問。

河南省財(cái)政廳廳長趙慶業(yè)也對PPP很感興趣。他認(rèn)為PPP模式可破解目前政府融資平臺(tái)政府融資債務(wù)高、公共服務(wù)供給低下和民間資本難以進(jìn)入的困境，呼吁國家能夠盡快出臺(tái)全國性的PPP指導(dǎo)意見或者操作指引，指導(dǎo)各地開展PPP實(shí)踐。

河南省是2014年計(jì)劃引進(jìn)民間投資的大省。在3月河南省發(fā)改委發(fā)布的“河南省2014年向民間資本推介的重大項(xiàng)目表”中，鼓勵(lì)民間資本參與的重大項(xiàng)目共400個(gè)，涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、交通、能源、水利等方面，總投資近4000億元。

河南省洛陽市被財(cái)政部確定為亞洲開發(fā)銀行PPP項(xiàng)目試點(diǎn)城市之一。在上述河南省引進(jìn)民資的重大項(xiàng)目中，與洛陽有關(guān)的項(xiàng)目有18個(gè)，均為新建項(xiàng)目，總投資約157億元。

洛陽市PPP項(xiàng)目管理辦公室負(fù)責(zé)人接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)表示，洛陽引入PPP模式的原因在于，隨著洛陽市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的投融資模式已無法滿足日益增加的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。

洛陽市財(cái)政局局長谷樹森在做洛陽市2013年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2014年預(yù)算（草案）的報(bào)告時(shí)坦言，2014年財(cái)政用于保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支出剛性增長，政府性債務(wù)還款壓力仍然很大，全市財(cái)政工作任務(wù)艱巨而繁重。

亞行支持的另外一個(gè)試點(diǎn)哈爾濱市選定了“既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目”作為PPP試點(diǎn)。黑龍江省財(cái)政廳透露，黑龍江省將成立省級PPP工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策、制度。同時(shí)明確，未來省財(cái)政廳在各類專項(xiàng)資金投放上，重點(diǎn)考慮優(yōu)先支持PPP項(xiàng)目。對于已建成運(yùn)營的項(xiàng)目，運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，化解項(xiàng)目現(xiàn)有債務(wù)，創(chuàng)造更多現(xiàn)金流用于新項(xiàng)目建設(shè)。

消債抓手

無論是李永樂所在的西部某縣，還是黑龍江省，抑或洛陽市，都把利用PPP來解決融資難題、化解債務(wù)壓力作為了主要目的。

洛陽市PPP項(xiàng)目管理辦公室負(fù)責(zé)人表示，目前已初步確定了六個(gè)洛陽市城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作試點(diǎn)項(xiàng)目，概算總投資30億元。

“我們期望通過PPP模式尋找一家私營合作伙伴進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，由私營合作伙伴負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，市政府以績效為基礎(chǔ)在項(xiàng)目合同期限內(nèi)分期支付。”洛陽市PPP項(xiàng)目管理辦公室負(fù)責(zé)人表示。

同時(shí)，從財(cái)政部力推PPP模式的主要背景，也可以看出地方政府債務(wù)和城鎮(zhèn)化帶來的巨大投資需求，是財(cái)政部力推PPP的主要?jiǎng)恿χ弧?/p>

“PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”3月20日，財(cái)政部副部長王保安在PPP培訓(xùn)班上表示，預(yù)計(jì)中國2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。審計(jì)署2013年年底發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果則顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超20萬億元。

“通過PPP模式，政府和企業(yè)共同成立一個(gè)項(xiàng)目公司，要求有注冊資本金，資本金之外的需要貸款融資。過去是政府貸款，債務(wù)算在自己頭上，現(xiàn)在是由項(xiàng)目公司貸款融資，債務(wù)就從政府頭上計(jì)入到了公司頭上。”財(cái)政部財(cái)科所研究員孫潔向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者解釋，“從這個(gè)角度看，減輕了政府債務(wù)壓力。”

賈康同時(shí)詳解，對于已建成的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可考慮選擇TOT實(shí)施方式（Transfer-Operate-Transfer，轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）來化解債務(wù)，即將已建成的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給私人部門，政府將轉(zhuǎn)讓所得化解原來債務(wù)，而私營部門運(yùn)營較長時(shí)間取得合理回報(bào)，運(yùn)營期結(jié)束再交還給政府；對于擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過租賃-建設(shè)-經(jīng)營、購買-建設(shè)-經(jīng)營、外圍建設(shè)等形式與民營企業(yè)合作，化解前期因建設(shè)形成的債務(wù)和因需要擴(kuò)建和改造帶來新的債務(wù)；對于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營（BTO）、建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)-擁有-經(jīng)營（BOO）等PPP模式，來有效避免政府債務(wù)的發(fā)生。

雙面PPP

PPP的融資化債功能，確實(shí)讓李永樂非常心動(dòng)。但是他也意識(shí)到，地方政府實(shí)際操作起來比較難。

“正規(guī)商業(yè)銀行貸款就是3年、5年，到了還貸的時(shí)候要搭橋，還了之后重新貸，再融資3年、5年，最后30年還是還不了。實(shí)際上是把風(fēng)險(xiǎn)往后面轉(zhuǎn)移了。”李永樂表示，通過PPP模式政府和社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司后，也需要向銀行融資，但是目前中國商業(yè)銀行放貸不靈活，并不看項(xiàng)目本身是不是有償還能力，經(jīng)營情況是不是正常。如果這個(gè)問題不解決，很多PPP項(xiàng)目特別是本身沒有直接經(jīng)營收益的項(xiàng)目（比如市政道路），難以用好PPP。

同時(shí)，多數(shù)業(yè)內(nèi)專家還表示，PPP雖有消化債務(wù)功能，但絕非是消債的靈丹妙藥。

孫潔坦言，在其給地方政府官員做PPP培訓(xùn)的過程中，確實(shí)感覺到為數(shù)較多的地方政府官員推動(dòng)PPP的主要目的，是為了緩解政府債務(wù)壓力及新增項(xiàng)目的資金缺口。而這正是學(xué)術(shù)界普遍擔(dān)憂的。因?yàn)镻PP雖然減輕了政府債務(wù)壓力，但實(shí)際上是把一次性支出轉(zhuǎn)變成若干年的支出，如果折現(xiàn)過來的話，依然是政府的債務(wù)。

“現(xiàn)在力推PPP，學(xué)術(shù)界非常擔(dān)心，因?yàn)榈胤秸賳T有幾個(gè)能懂PPP的？PPP不是完全的融資模式，指望PPP來解決地方債的問題，這是不可能的。”王守清表示。

他向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者解釋，不能期望通過PPP解決地方政府債務(wù)問題。國際上PPP應(yīng)用比較成熟的國家里，（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品采用PPP的比例，無論是項(xiàng)目數(shù)量還是投資額，僅占15%?25%。這個(gè)比例對解決地方政府債務(wù)和將來的資金缺口作用有限，千萬不能全國各地一窩蜂上PPP。

“PPP既是天使也是魔鬼。本質(zhì)上來講，PPP是政府舉債的一個(gè)新的方式。只不過這個(gè)本質(zhì)經(jīng)過PPP化妝，打扮得很漂亮。”北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司融資計(jì)劃部負(fù)責(zé)人任宇航說。

“不客氣地講，有的地方本來就是飲鴆止渴，原有的舉債模式行不通了，融資平臺(tái)受限，因房地產(chǎn)調(diào)控土地財(cái)政難以為繼，突然來了PPP，肯定要抓住的。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家表示，“透支未來的錢干今天的事”蘊(yùn)含著較大的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前大多數(shù)地方政府官員對PPP了解有限，如果不進(jìn)行合理的項(xiàng)目篩選、方案設(shè)計(jì)、服務(wù)監(jiān)管，待特許經(jīng)營期滿后，政府收回的可能不僅僅是一堆超越使用壽命的“垃圾”，還有可能債臺(tái)高筑。

對于不少地區(qū)采用PPP或者計(jì)劃采用PPP模式提速軌道交通建設(shè)，“港鐵的老總都跟我說，他非常憂心，因?yàn)橐恍┑胤經(jīng)]有那么多的客流量，花那么多資金去修地鐵，將來運(yùn)營是不可持續(xù)的，又會(huì)變成地方債務(wù)”。亞行東亞局公共管理、金融及區(qū)域合作處處長錢鷹接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)透露，原計(jì)劃給洛陽市和哈爾濱市各提供的1億美元的長期優(yōu)惠貸款，因總部其他原因已經(jīng)取消，目前做的主要是咨詢服務(wù)工作。