北京地鐵PPP樣本

“主要矛盾解決了，次要矛盾上升為主要矛盾，一些小的條款，可能成為項目成敗的關鍵。”任宇航如此描述PPP項目談判的艱難。

作為北京市基礎設施投資有限公司（簡稱“京投公司”）融資計劃部的負責人，任宇航及團隊已經為了北京地鐵16號線的PPP模式（政企合作伙伴關系）項目談判，忙了一年多，光是談判的合同就有厚厚一摞。談判已經進入最后階段，特許經營者選定了香港鐵路有限公司（簡稱港鐵）。

5月16日，在北京京投大廈的辦公室里，任宇航與他的同事、項目經理李艷平接受了《財經國家周刊》記者的專訪。

任宇航表示，京投公司作為北京市政府最大的融資平臺，在項目前期的合同中需要考慮得十分周全，比如在什么樣的特殊情況下，政府可以保留收回項目的權利。他將其稱為“糾偏機制和容錯機制”，這樣可以最大限度地保證政府在合同中利益不受損。

北京地鐵16號線并非北京市以PPP模式運營的第一個軌道交通項目。2003年底地鐵4號線尋找戰略投資者時，京投公司已經引入PPP概念，選定港鐵作為合作對象，雙方于2006年4月簽署了特許經營協議。還有北京地鐵14號線，也是和港鐵以PPP模式進行合作。

通過和港鐵合作，北京市政府不僅獲取了項目融資，更為重要的是提升了政府的契約精神和管理水平，并通過引入市場競爭提升了公共服務水平。

4號線PPP解剖

據任宇航介紹，在北京4號線方案中，項目建設分為建設期（4年）和運營期（30年）。其中項目建設期投資分為A、B兩部分。A部分土建工程投資需107億元，由京投公司負責，B部分設備裝置的投資需46億元，由組建的PPP項目公司——北京京港地鐵有限公司負責投資；運營期通過票款收入，港鐵進行運營維護并收回投資，由北京市交通委負責監管，待30年特許經營期結束后無償移交給京投公司。

李艷平表示，在PPP項目公司的股權結構設置上，京投公司花了很大的心思。京投、港鐵、首創的占股比例分別為2%、49%、49%，這既符合當時外資投資占股不能超過50%的政策規定，又沒有絕對的控股方，可充分發揮各方優勢調動股東積極性；并且方便京投公司在特許經營期結束后對B部分資產有效接管。

PPP公司設立5名董事，其中京投公司委派1名，首創委派2名，港鐵委派2名，京投公司委派的董事擔任董事長。這樣一旦港鐵和首創發生意見分歧需要投票決定時，京投可以從中協調，且京投的一票至關重要。

待4號線項目土建工程竣工驗收后，PPP公司取得了A部分的資產使用權，負責地鐵4號線的運營管理、全部設施的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資。

李艷平介紹，京投公司在方案中也設立了風險分擔機制，包括完工風險安排、客流風險安排、票價風險安排等。

在客流方面，規定如果連續3年的當年實際客流量比預測客流量低85%，則PPP公司可以向政府申請補貼；票價方面，如果實際平均人次票價低于特許經營協議規定的測算票價水平，市政府將就其差額給予PPP公司作為補償，如果實際平均人次票價收入水平高于測算票價收入水平，則PPP公司需將其差額的70%返還給政府。

2010年、2011年，北京市發改委和國家發改委分別對4號線PPP項目進行了評價，認為引入社會投資有效緩解了當時北京市政府的投資壓力。

港鐵中國業務首席執行官易珉介紹，如果4號線采用傳統模式投資，北京市政府的財政支出總額大概是600多億元，采用PPP模式讓北京市政府減少財政支出大約100億元。

但任宇航坦言，如今北京市已不再提“4號線采用PPP模式節省了100億元投資成本”的說法，原因有二：一方面，在特許經營期30年之間會發生哪些事情，是提前預料不到的；另一方面，北京市政府為地鐵運營支付了高額的票價補貼，為地鐵4號線支付的票價補償為4元/張，為其他線路支付的票價補償為0.5元/張。前者含設備更新等成本，后者只有運營成本。

契約精神

“京投在整個過程中，在政府投融資中扮演的角色其實就是平衡，平衡建設期資金和運營期資金。”任宇航對《財經國家周刊》記者說。

地鐵在建設初期是“吸錢”的，建一條線大約需要500億元，建完后每年的運營還需要財政補貼，不斷填錢。然而，軌道交通對一個城市的布局而言，可謂百年大計，再過50年，軌道交通可能就變成北京市政府的“印鈔機”了。項目長期回報的特點決定了其管理與短期推高GDP（國內生產總值）思維下的項目管理大有不同。“過程中政府得到了進步，學會了契約精神。”任宇航表示。

地鐵4號線是北京首個軌道交通的特許經營項目。在此之前，北京地鐵全部由國有獨資的北京地鐵集團負責。

“當時北京市政府對于國際上普遍使用的地鐵準點率、設備可用小時數等概念比較陌生，更談不上考慮如何監管特許經營方。”任宇航說，港鐵的進入將這些理念帶進了北京地鐵，隨后，北京市依據這些國際通行概念制定了適用于北京地鐵的監管辦法。

任宇航介紹，在隨后采用PPP模式運營的北京市地鐵14號線招商中，京投公司變得越發成熟，降低了保底客流下限，上調了超額客流收入的政府分成比例，最大限度地保障了政府和公眾利益。

正在制定方案中的地鐵16號線，再次創新了融資模式，引入了保險資產股權投資120億元，幾乎全部覆蓋了建設期成本。任宇航還打算在日后的高鐵、有軌電車、市郊鐵路的建設中，利用國家正在研究的政策，把線路沿線土地的綜合開發的理念嫁接到PPP項目中，完全覆蓋政府投資成本，以一部分土地的收益沖抵政府運營補貼。

任宇航也坦言，政府讓社會投資者以PPP模式進行合作，也是斗智的過程。對北京市地鐵16號線有意的投資者眾多，由于資歷、經驗都不足以讓北京市政府信服，最終選定的仍是港鐵。但多家投資者之間的競爭關系，讓政府占據了一些談判優勢。

“PPP不是一槌子的買賣，其中的契約精神非常重要。風險要共擔，利益要共享，誰也不要獨享利益，誰也不要牟取暴利。”易珉表示，4號線還獲得了一個經驗，就是能夠讓PPP公司越早介入建設期越好，能夠促使政企雙方理念協同，也能擴大政府的融資規模。