土地利用受限國家補償研究

摘要：文章在對土地利用受限國家補償問題進行法理分析的基礎上，對我國現行法律法規此類規定的現狀進行了解讀，并通過對國外立法實踐的簡要考察，提出了判斷土地利用受限條件下給予相關土地權益人國家補償的原則。

關鍵詞：土地利用；利用受限；國家補償

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A文章編號：1006-8937（2014）15-0136-02

我國當前正在試點開展的國土主功能區規劃將國土劃分為限制開發區、禁止開發區、優化開發區與重點開發區，希望以此規劃，將重要用地以及極易因開發而產生災害損失的地區，加以適當地保護。依主功能區規劃的理念，對限制開發地區和禁止開發區是以用途管制的方式予以管理，但對于政府為了公共利益，用強制手段限制某些地區或某些地塊的某些開發行為，造成這一區域或地塊的土地權益人受損的國土資源管理方式，在理論和實踐中存在許多有關公平性問題的爭議。要使這種規劃在實踐中得以很好的實行，對于土地利用受限就應該有一套規范與合理的國家補償制度來應對，以化解爭議并更有效地實現國土管理的目標。

1對我國土地利用受限國家補償法律法規的解讀

1.1憲法有關國家補償的規定

《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”該條規定明確了征用或征收土地的補償制度，為土地征收和征用的國家補償提供了明確法律依據。

憲法第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”該條規定不僅是保障公民財產權的原則，還是關于對公民私有財產征收或者征用的國家補償的直接規定。該條規定，使政府為了公共利益而采取某些合法特別措施，做出某種合法行為，比如征用某公民的財產時，負有了明確的補償責任和義務。

現行憲法只規定了征收、征用及相應的補償問題，但對財產權的使用限制及其相應的補償問題，憲法并沒有明確規定。

1.2土地利用管理相關法律法規關于土地利用受限國家

補償的規定

在我國現行法律法規中，對自然資源的開發利用設定了諸多管制條款，但只有少數立法規定了在政府限制財產權時有給與權益人獎勵的規定，例如《飲用水水源保護區污染防治管理規定》第二十四條：對執行本規定保護飲用水水源有顯著成績和貢獻的單位或個人給予表揚和獎勵。而相當多的立法卻只賦予管制權力，而未規定補償義務。這些立法主要有：

①《土地管理法》第4條規定：國家實行土地用途管制制度。眾所周知，土地是最為重要的財富，人類的活動一般都是在特定的土地之上進行，特別是在土地上之上的投資往往是巨大的，成本收回期限也是非常漫長的；而且，土地的權利人種類繁多，既有所有權人，也有使用權人、租賃權人、相鄰權人等等，對土地的管制可能導致眾多權利人的重大損失。但是，縱觀該法，在多處規定了國家可以對土地用途實施管制規劃權力的同時，并未規定管制、規劃造成權利人特別犧牲時國家應給予補償的義務。與之相似的是《城市規劃法》，該法賦予了政府制定、實施城市規劃的權力，但是對于規劃所可能造成的私人的特別犧牲卻沒有作任何補償的規定。

②我國《森林法》第25、28條規定，國家根據生態狀況實行嚴格的采伐限制，砍伐林木者必須持有采伐證，即便是對農村集體經濟組織或個人所有的林木進行砍伐，也必須持有砍伐證。這種做法當然是保護生態平衡所必需的，有利于整個社會的利益。但是，這必然會導致林木所有人的前期投資無法收回，收益預期被完全消滅。顯然，林木的所有權人為公共利益遭受了特別損失，必須公平補償，但是該法卻沒有補償的規定。

③《自然保護區條例》第25、26、32條規定，自然保護區內的單位、居民不得在保護區內砍伐、放牧、狩獵、獵捕、采藥、開礦、挖沙，不得在核心區和緩沖區內建設任何生產設施。從維護生態環境角度出發，此類限制是必需的。但此類限制對于保護區內的單位、居民的限制過甚，必然會影響其生產、生活，所以，應當給予公正補償。或者征收其土地，將其另行安置，并給予補償。

2對土地利用受限進行國家補償的理論分析

2.1國家補償的理論基礎

基本上，有關為何對于政府的行為給予補償，各個國家因其政治背景與財產權觀念不同，而有不同的說法，歸納一下，主要包括：既得權說、恩惠說、特別犧牲說、社會職份說。以上四種學說，既得權說及恩惠說已不符合目前的社會背景，而社會職份說也沒有多少市場，唯有特別犧牲說為多數學者所采用。

其中，特別犧牲說是德國學者Otto Mayer首倡的，認為個人的權利受到公權的侵害，而負擔比他人更重的負擔時，因違反了正義與公平的原則，應給予補償，填補其損失以恢復正義與公平。此種主張，是將政府對無責任的特定人所造成的損失，藉由補償的方式，將個人的損失平均分配到國家全體受益公民。由特別犧牲的定義為無責任的特定人承受不公平負擔侵害的內涵看來，特別犧牲的構成要件有三：特定人、特定人有無應承受管制的責任、因為管制有沒有損失發生。

2.2國家補償責任

就行政法而言，國家補償責任是指國家合法行使公權力的行為損害人民權益或導致人民重大犧牲，基于法律規定，對受害人民所應負的補償義務，是依據憲法對基本權利的尊重與維護（如自由權、平等權及財產權等），配合信賴保護原則及平等負擔原則所衍生的，其與我國主流的應予以補償原因——特別犧牲說，是相輔相成的，惟在國家補償責任中規定公權力的行使須以合法及必須有法律依據等的規定，較特別犧牲說更為嚴謹。

對于由于公權力侵害的國家賠償我國已有專門的《國家賠償法》，而對于合法公權力的侵害，如上節所述，管制倒是不少，規定補償的法律寥寥無幾，且由于基本法律對于補償的基本原則也沒有規定，造成現在對人們的財產權進行限制時，出現政府與人民對立的情形，如出現群眾集體上訪、堅決抵抗政府的退耕還林的政策等事件。

人們的這些行為，許多時候是因我國法令對補償規定得缺漏所造成，站在保障人民權益的觀點而言，政府應盡快通過修改或立法以及進行立法解釋，將其納入國家補償責任中，以免為了權益問題，增加人民與政府之間的沖突。且補償制度越健全，才越能確保人民的財產權得到適當的保障，人們也才更有動力為自己所擁有的財產做最大效用的使用，進而促進整體社會的繁榮進步。

3國外的做法及經驗

3.1大陸法系國家基本法律規定的補償條款

日本《憲法》第29條第3項：私有財產于正當補償下，得供公共使用；1789年法國《人權宣言》第17條規定：所有權是神圣而不可侵犯的人權，除非為公共利益的要求，及事先給予公正的補償，不得予以剝奪。德國1860年《普魯士時法》第9條規定：財產，惟有在為公共福利，并事先給予補償；在急迫情況時，至少須暫時定額補償后，且須依法律規定，方得剝奪或限制之，此外其《基本法》第14條第3項更有無補償即無征收的規定，均將補償與征收或限制視為一體，給予財產權明確地保障依據。

而反觀我國憲法，僅提及保障財產權，且允許因為公共利益的需要，對財產權進行征收或征用，但對補償的原則則未曾提及，而且對于財產權受到限制的情況也沒規定，值得注意的是，民法學界似乎較早意識到這一問題，在兩部由學者起草的《物權法建議稿中》中均規定：“為公共利益而對物權的行使設置限制，必須有明確的法律依據。”這樣對財產權的保障而言是個很大的漏洞，因為如此一來人們沒有基本依據要求政府對其財產權的損害進行補償。因此我國對于補償的構成要素應有如其他國家一般明確的規定，作為政府及人民遵循的基本方針。

3.2美國的做法與經驗

在財產權社會化的觀念下，許多國家仍將補償與征收或限制視為一體，給予財產權明確地保障依據。如美國《憲法第五修正案》（1791年增訂）規定：未經正當法律程序，不得剝奪人民的生命、自由或財產；人民的財產亦不得在政府無公平補償的情況下征為公用。基于此，在美國衍生了準征收（Inverse Condemnation）訴訟，對于政府的管制行為是否構成征收性行為，其判決的參考因素本文歸納有以下幾點：

①公共利益的考察。有關公共利益的考察包括是否實質促進政府的合法利益以及是否為妨礙行為的防御；②經濟利益方面的考慮。從經濟沖擊的層面判斷是否構成征收（Taking）時，需要考慮許多因素。

反觀我國在憲法中不論對財產權或土地產權均的限制，以及限制行為需不需要給予補償均無任何規定，直至最近才有學者開始對此進行關注，法學界學者在理論上形成了基本統一的特別犧牲說。而特別犧牲說基本上亦認同財產權應負擔社會義務，認為國家有要求人民負擔義務的權力，人民有服從命令的義務，但若個人的權利受到公權的侵害，而負擔比他人更重的負擔時，因違反了正義與公平的原則，應給予補償，以恢復正義與公平。此種主張，是將政府對無責任的特定人所造成的損失，借由補償的方式，將個人的損失平均分配到國家全體。

參考文獻：

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