論我國公共部門績效指標體系的構建

摘要：公共部門績效管理作為一種先進的管理機制，能極大地促進政府行政效率的提高。績效管理的核心環節是績效評估，而績效評估又以績效指標為依據。我國政府引進績效管理的時間比較短，對于績效管理中績效指標體系的構建還處于不斷探索的階段。本文主要針對公共部門績效指標體系的構建進行系統地分析和研究，并提出了相應的對策。

關鍵詞：公共部門績效管理績效指標體系

20世紀70-80年代，伴隨著“新公共管理運動”的出現，西方各國開始將企業行之有效的績效管理理念引入政府。公共部門績效管理作為一種先進的管理機制，能極大地提高政府的行政效率。績效管理的核心環節是績效評估，而績效評估又以績效指標為依據。因此，績效指標體系的構建質量對于績效管理具有十分重要的意義，它不僅影響著績效管理的科學性，而且還影響著政府的工作實效。我國政府引進績效管理的時間比較短，對于績效管理中績效指標體系的構建還處于不斷探索的階段，各方面都有待進一步提高和完善。本文著重研究了我國公共部門績效指標體系的構建，并提出了相應的對策。

1我國公共部門績效指標體系的內容

公共部門是指所有的管理公共事務、公共資源以及提供公共服務的部門或機構，主要包括政府、非營利機構及公共事業單位。

本文中公共部門特指政府。就政府而言，績效指標體系主要包括四方面內容：

一是政府預算的績效指標；

二是政府人力資源的績效指標；

三是政府組織和文化的績效指標；

四是政府采購的績效指標。

公共部門績效指標體系主要指向兩個方向：

一是向社會提供服務的指標，如質量指標、效果指標、產出指標以及合適度指標等；

二是政府內部管理的指標，這是考察政府管理質量的重要標準和依據，主要包括投入指標、紀律指標、程序改進指標、時間性指標、內部工作人員滿意度等。

目前，我國的政府績效管理仍處于初始化發展階段，尚未形成一套較為系統完善的權威指標體系，但我國在績效管理指標體系的構建上也有很多成果。我國在進行績效指標體系構建時，一般按照考核方向劃分考核內容，將整個考核系統分為國民經濟、人民生活、科教文衛、生態環境、社會治安等子系統，具體的指標內容包括GDP總量、產業結構、就業率與失業率、人均收入及增長率、基尼系數、社會保障實施情況、公眾滿意度等。國家人事部“中國政府績效評估研究”課題組提出了一套中國地方政府績效評估指標體系，這套指標體系包括3個一級指標、11個二級指標和33個三級指標，涉及經濟、社會、人口與環境、經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、國有資產管理、政府人力資源狀況、廉潔狀況及行政效率等方面。

2我國公共部門績效指標體系構建的問題

目前，我國在公共部門績效管理指標體系構建中還存在一些問題，如指標量化程度難把握、指標體系不統一、指標設計主體單一等，這嚴重影響了績效管理的科學性和公平性。總體來看，當前我國公共部門績效指標體系構建主要存在以下幾方面問題：

2.1指標量化程度難把握

公共部門績效指標設計的首要特點就是可量化、可衡量，因為可量化的指標才能為績效評估提供更為科學的依據，才能使績效評估真正落到實處。但是，公共部門的服務對象和工作性質使得很多指標無法完全量化，而只能進行主觀評價。此外，過分量化的指標容易讓公務員產生抵觸心理，指標過細過多容易讓人產生緊張感和厭倦感，容易使工作程序僵化，缺乏發揮空間。所以，公共部門在績效指標的量化上存在一定的矛盾性，無法準確把握量化程度。

同時，在進行指標量化時，一些公共部門過分強調經濟性指標，要求將績效評價的重點放在經濟發展上，將政績與經濟發展簡單等同，導致績效評估結果出現偏差。GDP是衡量一個國家或地區經濟發展的主要指標，它指的是一個國家或地區在一段時間內生產出的產品和勞務的貨幣價值。但GDP上升并不意味著社會財富和社會福利的增加，二者不是完全等同的。如果公共部門過分偏重經濟指標，忽視其他評估指標，就違背了績效評估的初衷，不利于績效評價活動的長遠發展。

2.2指標體系不統一

目前，各級政府部門在進行績效評估時沒有一個統一的指標體系作參考，評估結果的準確度和可信度較低。同時，我國還沒有針對公共部門績效指標體系的建立出臺相關法律法規，導致各地政府的具體指標體系千差萬別，嚴重影響了績效評估工作的正常進行。此外，績效評估指標體系不統一還直接影響了中央部門的評估結果分析，給各地政府間的交流和學習帶來了極大的困難。

2.3指標設計主體單一

一般地，我國地方政府績效評估指標體系均是由政府自己研究和設計出來的，通常是上級部門為下級部門設計。這種指標設計模式不利于下級部門積極性、主動性和創造性的發揮，指標設計針對性不強，對下級政府的評估合理性也不強，容易導致理論和實際相脫節。另外，指標設計主體單一還容易產生主觀臆斷的情況，即上級政府管理者不經過調研分析就進行指標設置，缺少對被評估者、社會公眾、專家學者意見的綜合和借鑒，嚴重影響了指標設置的科學性和合理性。

2.4指標數據缺乏真實性

當前，一些地方政府在進行績效評估時，過分依賴定量標準，將其作為衡量績效的唯一標準，沒有綜合公眾滿意度等其他軟指標進行分析，不利于政府績效評估工作的順利進行。同時，在傳統的績效評估模式下，地方政府的績效評估結果直接與政府領導人的政績掛鉤。政府領導者為保證其評估過關，往往選擇粉飾績效，鋌而走險進行“業績造假”。此外，現行的績效評估體系存在一定的缺陷和問題，主要表現在：一方面各級政府實行自報評估數據的方式匯報績效，容易出現謊報績效，弄虛作假的情況；另一方面政府在進行績效評估時，一味追求效率，而忽略了評估的質量。

3科學構建我國公共部門績效指標體系的對策

3.1定量指標與定性指標相結合

政府部門在進行績效評估指標體系構建時，必須立足實際，堅持定量指標和定性指標相結合的設計原則，以有效保證體系設計的科學性和合理性。當前，隨著我國社會經濟的不斷發展成熟，我國政府部門面臨的新情況和新問題越來越多。在此背景下，政府部門在實際管理活動中涉及的管理對象更為復雜化和多樣化。同時，公共產品與一般產品相比，具有明顯的非競爭性和非排他性。因此，為了有效提升公共部門績效指標體系構建的科學性和針對性，提高績效評價的質量，政府部門可以采取定量指標與定性指標相結合的方式，以推動政府管理朝著規范化、科學化、專業化方向發展。這樣一方面可以極大地減少績效評估過程中產生的偏差，保證公共部門績效評價的質量；另一方面還可以有效防止政府部門“政績工程”和“形象工程”問題的出現，促進政民關系的和諧。

3.2共性與個性相結合

針對當前各地政府績效評估秩序混亂、評估標準不統一、評估結果不準確等問題，我國應進一步加強相關法律法規建設，建立健全相關法律保障機制，形成統一規范的的績效指標體系。同時，在具體實施環節，各政府、各部門可以根據其實際管理需求，制定相應的績效評估實施方案，以突出其自身特點，保障評估的公平性和公正性。

在整個績效評估過程中，我國政府部門必須堅持理論與實踐并重的績效評估原則，制定切實可行的評估方案，實現共性與個性的有機結合，以推進公共部門績效評價活動的可持續發展。

3.3自上而下與自下而上相結合

長期以來，我國形成了自上而下壓力型績效傳輸體制，在績效指標體系制定過程中很容易受到上級或者領導因素的影響。這不僅影響了地方政府工作積極性的發揮，而且難以保證績效指標體系的公平性和公正性，不利于績效評價質量的提高。事實證明，這種自上而下的指標構建方式導致了政府績效評估中的價值嚴重扭曲，評估指標與其代表的公共利益之間也產生了一種人為的誤差。比如，一方面，“公眾本位”被“政府本位”所取代，公共利益導向發生偏差且易于被模糊，公眾滿意度不能體現；另一方面，地方政府陷于一種疲于奔命應付上級評估的境地且絲毫不敢怠慢，致使政府行為短期化，好大喜功，重視數字政績。這顯然違背了現代績效型政府所應遵循的辦實事、務實效、求實績的正確政績觀。

目前，我國在進行績效指標體系構建時，通常采用自上而下的方式進行，不利于地方政府積極性和創造性的發揮。因此，在實際指標體系構建的過程中，我國可以采取自上而下與自下而上相結合的方式進行，這樣既發揮了政府績效考核評價的作用，又充分發揮了下級政府的工作積極性和主動性，更好地體現了公眾的實際意愿和需求。同時，各級地方政府還要積極制定符合本地發展特色的發展戰略，因地制宜，制定科學的績效評估指標。

3.4過程指標與結果指標相結合

針對當前我國政府部門普遍存在的“重過程、輕效率”問題，政府部門可以積極改進其績效評估方式，以有效地提高績效評估工作的效果和質量，充分整合和利用資源，實現資源的高效利用。對政府部門而言，采取過程指標與結果指標相結合的方式進行評估，不僅可以提高政府的辦事效率，還可以防止一些政府為提高政績而進行非法操作，做出危害黨和人民的行為。此外，為了校正績效評估過程中產生的偏差，政府還必須改進工作作風，服務科學發展，不斷提升其評估決策的科學性和操作性。具體而言，可以從以下幾方面做起：

一是在進行績效評估時，公共部門必須堅持過程指標與結果指標相結合的工作方針，建立健全相關保障機制，做好階段性反思與評價工作，強化工作人員的管理意識和責任意識；

二是政府要以提升績效評估結果質量為導向，加強過程分析與研究，形成完善的管理鏈條，以保證政府管理行為的科學性和有效性；

三是積極學習和借鑒他國政府的成功經驗，結合自身發展實際，逐步完善政府相關管理部門的組織和領導職能，激發績效評估人員的工作積極性和創造性，建立相關評估管理制度。

4小結

近年來，隨著我國社會經濟發展步伐的不斷加快，我國越來越重視公共部門的績效考核評價。在此環節，績效考核指標的確立和績效指標評價體系的構建直接影響著其評估質量，各級政府部門必須予以重視。本文主要針對我國當前公共部門績效指標體系構建中存在的問題進行了科學全面的分析，并提出了相關合理化建議。

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