公共服務供給主體及風險分擔探析

摘要：隨著經濟的發展，公共服務的差距也在擴大。如何促進資源的有效配置，縮小公共服務的差距，本文在對供給主體探討的基礎上，提出風險分擔的思路。

關鍵詞：公共服務風險分擔供給主體

隨著經濟的發展，雖然總體來說，人們享有基本公共服務的水平在提高，但由于政府間的財力分配不均衡，以及因為地理、文化等因素決定的供給成本不同，所以造成地區間、城鄉間所能提供的公共服務水平有較大的差距。

如何促進公共服務資源在城鄉、區域之間均衡配置，縮小基本公共服務水平差距？問題的解決程度關系經濟發展的健康程度。

1公共服務概述

1.1公共服務含義

公共服務的建設關系著社會是否和諧健康地發展，盡管越來越多的學者認識到公共服務的重要性，但對公共服務還沒有統一的界定。不同學者對公共服務有著不同的定義。安體康將公共服務劃入公共物品的范疇，認為公共服務主要是以活勞動的形式滿足人們某種需要的公共物品，而不是向人們提供具體的實物來滿足需求。公共服務的內容相對來說比較廣泛，既包括通過直接勞務為社會公共需要提供的服務，又包含政府通過財政間接地滿足居民教育、衛生、環境、城市建設、文化等方面的需要服務。學者劉尚希則認為公共服務是指政府利用公共權力或公共資源，為促進居民基本消費的平等化，而采取的一系列公共行為。

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（以下簡稱“規劃”）指出：基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。政府向公民提供公共服務是其必須要履行的政府職能，是關系著經濟的增長和社會進步的重大問題，公民有權利享受政府提供的基本公共服務。

基本公共范圍有廣義和狹義之分，狹義的公共范圍指保障公民基本民生需要的公共服務，諸如教育、就業等領域，廣義上的公共服務還包括交通、通信、公用設施、環境保護等與人民生活環境密切相關，及與保障公民生命有關的公共安全、國防安全等領域的公共服務。

1.2公共服務分類

公共服務一般具有四個共同特征：社會性、公共性、公平性和動態性。

公共服務的類型，按照不同標準有不同的劃分。

根據公共服務的功能不同，公共服務可以分為三類：一是維護性公共服務，二是經濟性公共服務，三是社會性公共服務。維護性公共服務是滿足公民衣、食、住、行最基本生存需求的服務，保護個人的生存權，保障公民最低的生活水平，通過政府的行政管理、法律與司法、國防等形式實現，是保障國家機器的存在和運作的服務。經濟性公共服務，服務對象是企業，通過政府的宏觀調控促進經濟發展的服務，通常采取的措施有政府的公共項目和國有企業的股東投資、對產業活動提供的價格補貼、應用性研究資金投入、政府對固定資產的投資等等。社會性公共服務是高層次的服務，具有較強的再分配功能，是指國家為了滿足公民社會發展活動的需求，通過加大公共資源的投入的方式而提供的社會性服務。只有經濟發展達到較高階段以后，公民社會才會享受較高水平的社會性公共服務。

其它常見的分類標準有：①根據公共服務特征，分為純公共服務和準公共服務，準公共服務又被稱為混合公共服務；②依據公共服務受益范圍的大小，可分為全國性的公共服務和地區性的公共服務；③依據公共服務水平，可以將公共服務分為基本公共服務和非基本公共服務。

2公共服務主體及供給模式

公共服務的實現過程，也是資源重新配置的過程，不可避免地牽涉到各類主體，其中重要的是提供主體與生產主體。提供主體與生產主體既可以是同一的，也可以是分離的。例如政府提供的國防服務，可以由政府的軍隊來實施（提供主體與生產主體同一），也可以由雇傭軍來實現（提供主體與生產主體分離）。

從世界各國發展的基本趨勢來看，公共服務供給主體和生產主體的多元化已經成為一種趨勢，兩者之間的結合方式也呈現多樣化。以政府為主導的的公共服務提供與生存的單一格局被打破，出現了政府、私人部門與第三部門三者之間相互競爭、相互協作的局面，三者之間相互獨立，在運作中又彼此競爭著，更加有利于資源的合理化配置，在同一運作體制中，三方在競爭的同時又有交叉合作的機會，促進了公民參與公共服務建設，實現了政府與社會的共治。

2.1政府組織。政府組織作為公共服務的主要直接供給者，以其政府的權威性為先天優勢和條件，為社會成員提供公共服務，體現的是公民權利與國家責任之間的公共關系。政府在提供公共服務時還暴露出了一些問題。首先，政府組織作為主體也有著自身的利益訴求，所提供的公共服務數量與質量可能與社會公共需要不一致。提供的公共服務可能數量不多，質量不能夠滿足社會的需要而供不應求，或者是供給的數量太多而供過于求，造成預算超支、資源浪費等，這就會出現“政府失靈”，即政府提供的公共服務與社會公共需要相脫節。其次，政府提供公共服務的效率較低，服務質量不高，所提供的也是滿足社會成員“基本公共服務”。

2.2私人部門。私營組織是以營利為目的的市場主體，提供公共服務的目的是滿足公民生產發展需求的過程中，賺取利潤，以市場為導向，強調利用市場實行公共資源的優化配置，最大限度地發揮公共資源的作用。“政府和市場各有其功能優勢和功能劣勢，這是在政府權威與市場交換互動歷史過程中顯現出來的不爭事實。”相比政府組織，私人部分有著更高的效率，它體現的是私人牟利追求與消費者之間的市場關系。私營組織提供公共服務就是將競爭機制引入公共服務領域，打破了行政壟斷公共服務的局面，明確了公共服務的所有權，實現了資源的優化配置。但市場具有的部性、自然壟斷性等特征，使得私營企業追逐利潤，趨利而動，導致“市場失靈”的情況發生。

如果政府退出公共服務的領域，公共服務的所有權交給市場來調配，完全由私營組織提供，就有可能會出現私營組織因為利潤不足而拒絕提供服務或者形成公共服務某一行業的壟斷，這樣會導致公共服務提供不足或服務過剩的問題出現，社會公平、效率與責任等目標就無法實現，因此私人部門提供公共服務的有效范圍只能是適合資本化生產的公共服務。為使公共服務更高效、迅速，政府要通過實施社會保障措施使市場更具效率和活力。

2.3第三部門。第三部門是指提供公共服務除政府部門和私人部門之外的第三種提供服務的力量。第三部門游離于政府和私人部門之外，關于第三部門的界定，美國霍普金斯大學非營利組織比較研究中心的定義是“凡是具有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性特性的組織都可以算作為第三部門”，由此可知，我國的各種人民團體、社會團體、各種行業協會等這些民間自發性非營利性的組織都可算作是第三部門。在為公民提供公共服務時，有時會出現“政府失靈”和“市場失靈”的狀況，這時第三部門就可以填補公共服務的供給空白，展現優勢，因此第三部門日益受到人們的重視。

三者結合就形成了九種基本公共服務提供與生產模式。

3公共服務風險傳導與分擔

公共服務風險是指實際結果偏離預期而引發的不利后果。石友蓉提出風險傳導涉及四個重要因素：風險源、傳導載體、傳導節點、風險接受者即風險事件產生點。

對于公共服務主體風險來說，風險源是指公共服務參與主體為自身利益著想所主導的惡意行為或不當行為，損害了其他參與方的利益，利益的驅使是主體行為風險傳導的源頭和動力；傳導載體是指主要參與方之間相互溝通的信息、以及參與方之間的利益關系、資金、工程建設技術等，傳導載體是主體行為風險傳導的橋梁；傳導節點是指公共服務參與方選擇的生產單位、招投標、合同簽訂等，公共服務風險在這時逐步積聚直到發生風險事件；風險事件是指公共服務項目引發損失造成不利的后果，成本超支、質量問題、安全事故等都是導致風險事件發生的原因。

公共服務的風險分擔是以規則制度、契約等為紐帶的貫穿于公共服務供給全過程的復雜制度設計，它包括事前的風險初次分擔和事后風險再分擔兩個過程。前者為后者提供依據，后者彌補前者的不足。健全相關法規，明確公共服務的內涵，明確各主體的權限與職責；完善市場機制，對市場準入與退出作出嚴格界定；加強執行機構力量，有效的制度源于有力的執行。

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