沒有突破就沒有改革

日前，重慶市委、市政府審議通過了《關(guān)于進一步深化國資國企改革的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出了重慶國企改革主要目標(biāo)，即2/3左右國有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。適宜上市的企業(yè)和資產(chǎn)力爭全部上市，80%以上的競爭類國有企業(yè)國有資本實現(xiàn)證券化。培育3～5家具有全國競爭力和影響力的國有資本投資公司、運營公司，打造10家左右中國500強產(chǎn)業(yè)集團。

由于歷史原因，重慶是國企比較集中的大城市。在上一輪國企改革中，重慶有很多創(chuàng)新。1986年《破產(chǎn)法》實施后，第一家依法破產(chǎn)的國有企業(yè)就是重慶針織總廠。近十年來，重慶國資改革也在不斷探索中。

如何解讀重慶新近出臺的國資改革《意見》？《國企》記者就此采訪了中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生。周放生認為，這次重慶頒布的《意見》有很多新意，比較深入地詮釋了十八屆三中全會《決定》關(guān)于國資國企改革的內(nèi)容。

確立市場化運行機制

《國企》：《意見》中“建立起國有企業(yè)資本的市場化補充通道，以及企業(yè)國有資本按市場規(guī)則有序進退、合理流動的機制”如何理解？

周放生：“國有企業(yè)資本”與“企業(yè)國有資本”是兩個不同的概念。國有企業(yè)資本通過市場化補充就實現(xiàn)了混合所有，國有企業(yè)資本可以多元。建立“企業(yè)國有資本按市場規(guī)則有序進退、合理流動的機制”，將有助于企業(yè)有序進退，這就實現(xiàn)了國有資本布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

《國企》：“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。形成規(guī)則統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、分類分層、規(guī)范透明、全面覆蓋的市屬經(jīng)營性國資監(jiān)管體系”有著怎樣的現(xiàn)實意義？

周放生：《意見》提出，要“形成規(guī)則統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、分類分層、規(guī)范透明、全面覆蓋的市屬經(jīng)營性國資監(jiān)管體系”。這正是國資監(jiān)管的目標(biāo)。當(dāng)然，實現(xiàn)全面覆蓋監(jiān)管的前提是監(jiān)管職能與出資人職能適當(dāng)分離，若當(dāng)裁判就不好兼領(lǐng)隊。

《國企》：您如何理解“深化國資改革帶動國企改革”？

周放生：《意見》明確了國資改革與國企改革的關(guān)系。國資改革屬于上層建筑的改革，是宏觀層面的改革；國企改革屬于經(jīng)濟基礎(chǔ)的改革，是微觀層面的改革。《意見》提出“深化國資改革帶動國企改革”，表明重慶市國資體系自我改革的決心。他們深知，重慶國企改革成敗的關(guān)鍵和推動力是國資改革。只有國資率先主動改革，才能更好地推動國企改革。

《國企》：國資國企改革中的頂層設(shè)計一直是人們關(guān)注的焦點，您如何看待《意見》中關(guān)于“頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合，局部與全局相配套，漸進與突破相促進，凝聚共識，營造氛圍，形成合力”的闡述？

周放生：《意見》明確提出，現(xiàn)階段的改革既需要頂層設(shè)計，也需要繼續(xù)摸著石頭過河，兩者缺一不可。有人認為，改革只能漸進、只能按部就班，實際上沒有突破就沒有改革。漸進與突破是對立統(tǒng)一的，漸進容易，突破更難。

《國企》：《意見》明確提出“確定合適的國有股權(quán)比例。大多數(shù)競爭類國有集團及所屬國有企業(yè)，通過引入增量或轉(zhuǎn)讓持股的方式，實現(xiàn)投資主體多元化，發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。”對此您如何評價？

周放生：競爭類國企國有股權(quán)要依據(jù)市場來確定合適的比例，不搞人為設(shè)限。持股比例本身也應(yīng)該是動態(tài)的，不必要固守某一個比例。

另外，《意見》明確提出：“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或國有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份時，除國家有明確規(guī)定外，不得在意向受讓人資質(zhì)條件中設(shè)置附加條件。”這就意味著對所有意向受讓人（民營資本、管理層資本、基金資本等）都是開放的、公平的，防止出現(xiàn)“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”問題。過去曾經(jīng)規(guī)定不允許企業(yè)管理層參與受讓本企業(yè)股權(quán)，主要是擔(dān)心出現(xiàn)流失問題。其實，只要執(zhí)行國家關(guān)于企業(yè)改制的有關(guān)規(guī)定，該回避的回避，堅持規(guī)范運作，防止流失是可以做到的。改革經(jīng)驗告訴我們，鼓勵素質(zhì)良好、職工信任的管理層（良幣）參與本企業(yè)改制，能起到穩(wěn)定職工隊伍、保持企業(yè)連續(xù)經(jīng)營不可替代的作用。

《國企》：《意見》提出“推進具備條件的國有企業(yè)實現(xiàn)集團層級的整體上市”和“組建若干國有資本運營公司，持有整體上市公司或非上市公司部分國有股權(quán)”。這較以往有什么不同？

周放生：《意見》提出推動集團層級的整體上市，改變過去剝離上市、重組上市的做法，可以從源頭上解決可能不規(guī)范的關(guān)聯(lián)交易，也必然要求企業(yè)整體上市前將歷史包袱和不良資產(chǎn)解決好。雖然上市難度將會增加，但有可能從根本上避免上市是為了單純?nèi)﹀X的不規(guī)范做法。

國有資本運營公司的定位和職能，就是單純持有整體上市公司或非上市公司部分國有股權(quán)。根據(jù)這樣的定位它應(yīng)是國有獨資公司，獨立承擔(dān)民事責(zé)任，獨立經(jīng)營，不做資產(chǎn)經(jīng)營，不做產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，更不會上市。公司沒有負債，沒有包括審批權(quán)在內(nèi)的任何行政權(quán)力，單純管資本，僅作資本運營。它的收益來源于股權(quán)分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

《國企》：《意見》說“穩(wěn)妥推進混合所有制企業(yè)員工持股。有序推進混合所有制企業(yè)關(guān)鍵崗位的管理者、業(yè)務(wù)骨干、核心技術(shù)人員等，以貨幣、物權(quán)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等出資參與本企業(yè)改制”。您如何理解員工持股？

周放生：《意見》明確了員工持股的內(nèi)涵，不是人人持股、平均持股。這方面我們有過很多教訓(xùn)。員工持股的內(nèi)涵就是“關(guān)鍵崗位的管理者、業(yè)務(wù)骨干、核心技術(shù)人員等”持股，就是“骨干持股”。實行“二八原則”，20%的企業(yè)骨干持股應(yīng)占員工持股總額的80%。員工持股方式可以多樣化，不僅可以貨幣出資，還可以物權(quán)、股權(quán)甚至知識產(chǎn)權(quán)出資。這就為員工投資入股提供了全方位的條件。

員工持股僅限于參與本企業(yè)改制。若允許員工參與下屬企業(yè)的改制，就有可能挑肥揀瘦，甚至可能以各種方式輸送利益，損害企業(yè)的整體利益。若允許員工持有其它企業(yè)的股權(quán)，就有可能“身在曹營心在漢”，問題就更大了。這方面的限制，文件早有規(guī)定。

《國企》：《意見》明確了“以市場化機制推動閑置、低效、無效及不良資產(chǎn)加快處置”和“國有資本介入完全競爭領(lǐng)域和市場競爭較充分的領(lǐng)域的方式”，這對市場化改革有什么現(xiàn)實意義？

周放生：近些年來許多地方在處置閑置、低效、無效及不良資產(chǎn)時，往往為了片面保穩(wěn)定，不惜代價以國有資本、國有資源投入和國有銀行貸款來維持，或者以行政方式將這些企業(yè)劃給有實力的企業(yè)來兜底。其實，這都是改革的倒退。市場化機制的處置就是以市場的方式依法處置，或者破產(chǎn)清算，或者破產(chǎn)重整，同時保障廣大職工的基本權(quán)益。

《意見》強調(diào)今后國有資本在需要介入完全競爭領(lǐng)域和市場競爭較充分的領(lǐng)域時，“不再以獨資增量方式介入”，應(yīng)汲取過去的教訓(xùn)，應(yīng)以混合所有的資本結(jié)構(gòu)介入，尤其是要有項目團隊的資本投入，再加之民營資本的投入。這是減少投資失誤、使項目投資達到預(yù)期目標(biāo)的制度保障。以往國有資本投資取得了很多成效，同時失誤也難計其數(shù)。究其根源，投資時單一的國有資本結(jié)構(gòu)是重要原因。

健全治理結(jié)構(gòu)

《國企》：您對“健全公司法人治理結(jié)構(gòu)”，“建立更加專業(yè)化、職業(yè)化的董事、監(jiān)事隊伍”，“依法落實董事會業(yè)績考核、薪酬管理和經(jīng)理層選聘等職權(quán)”等內(nèi)容的表述做何評價？

周放生：通過市場聘任，就要實行市場化的契約合同、市場化的薪酬制度、市場化的獎懲機制（分紅權(quán)、股票期權(quán)、追索扣回、經(jīng)濟賠償）、市場化的退出程序（勸退、辭退），從而使專業(yè)化、職業(yè)化的董事和監(jiān)事隊伍逐漸脫開行政管理序列。

目前，國資委對國企的業(yè)績考核、薪酬管理實行較統(tǒng)一的辦法和標(biāo)準(zhǔn)。這難以適應(yīng)不同類別企業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)以及企業(yè)發(fā)展不同階段、不同盈虧狀況、不同目標(biāo)和要求解決不同問題的要求。國資委“一刀切”的管理辦法是行政管理方式，在實行過程中暴露出許多問題。企業(yè)建立規(guī)范的董事會之后，尤其是在混合所有制以后，對企業(yè)的業(yè)績考核、薪酬管理、經(jīng)理層選聘的職權(quán)應(yīng)該交予董事會來行使。

《國企》：您如何理解“由管資產(chǎn)向管資本為主轉(zhuǎn)變”和“依法維護企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，使企業(yè)成為真正的市場主體”這樣的規(guī)定？

周放生：管資產(chǎn)就是管企業(yè)，管資本就是管股權(quán)。《意見》提出“由管資產(chǎn)向管資本為主轉(zhuǎn)變”、“建立以公司章程為依憑，資本為紐帶，按治理結(jié)構(gòu)履行股東權(quán)利的監(jiān)管新機制”，這是國資管理體制的重大變革。管資本就是依照《公司法》，按照所持股份，通過股東大會來履行股東權(quán)利。按照《公司法》，股東就是股東，股權(quán)比例再大股東也不是所出資企業(yè)的上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。股東通過行政命令和審批手段，來行使股東權(quán)利不合法。所有股東都要維護和落實企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。這也要求國資委要按照管資本的要求，學(xué)會如何當(dāng)好稱職和負責(zé)任的股東。

《國企》：《意見》中關(guān)于“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，實施分類監(jiān)管”的相關(guān)規(guī)定，如何解讀？

周放生： 對國企要實行分類管理已形成共識，關(guān)鍵是怎樣分類、怎么管理。《意見》提出將國企按功能分為公共服務(wù)類、功能要素類、競爭類，并且明確提出各類國企不同的定位、職責(zé)和考核方式。這是在總結(jié)過去十年國企監(jiān)管經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出的非常清晰的具體意見。《意見》特別提出競爭類企業(yè)以經(jīng)濟效益為導(dǎo)向?qū)嵭惺袌龌己耍褪钦f競爭類國企要以財務(wù)目標(biāo)即資本回報來衡量和考核企業(yè)，除此之外不能再賦予其他多重目標(biāo)。如果非要對某些企業(yè)賦予多重目標(biāo)，則應(yīng)該將其從競爭類企業(yè)劃出，歸入其他兩類企業(yè)之中。

《國企》：如何理解“國有股權(quán)低于50%的企業(yè)，不再簡單套用國有及國有資本控股企業(yè)的監(jiān)管制度，實行更加市場化的監(jiān)管機制”？

周放生：目前按國家統(tǒng)計局的口徑，把國有獨資及國有絕對控股（大于等于51%）的企業(yè)統(tǒng)計為國有企業(yè)。對此類國企在許多方面的管理，參照的是黨政機關(guān)的管理方式。例如，經(jīng)營者出國的規(guī)定、相應(yīng)崗位的行政級別、退休年齡的規(guī)定。《意見》劃了一條界線，國有股權(quán)小于50%，就意味非國有資本會大于50%，就不再是傳統(tǒng)意義上的國企，而是混合所有制企業(yè)，其中有國有資本。對這類企業(yè)應(yīng)該實行更加市場化的監(jiān)管機制。

國有股權(quán)小于50%的混合所有制企業(yè)，按照《公司法》的要求，國有資本只能依據(jù)其擁有的股權(quán)通過公司治理實現(xiàn)自己的權(quán)利。這就意味著國有股東不應(yīng)單方面任命企業(yè)經(jīng)營者；不應(yīng)硬性規(guī)定企業(yè)的產(chǎn)業(yè)選擇；不應(yīng)審批企業(yè)的投資項目；不應(yīng)用統(tǒng)一的指標(biāo)體系來考核企業(yè)；不應(yīng)用工資總額來限制企業(yè)的薪酬發(fā)放；不應(yīng)任意決定企業(yè)的并購重組，不應(yīng)再單方面給企業(yè)補虧，國有股東的一切行為都要依法合規(guī)。

推行優(yōu)先股試點

《國企》：《意見》提出“探索建立‘金股’機制，推行‘優(yōu)先股’試點。”如何理解“金股”？如何推進“優(yōu)先股”試點？

周放生：《意見》提出建立“金股”機制，是為了保障政府當(dāng)改制企業(yè)的某些行為可能損害公共利益的時候擁有一票否決權(quán)，這是對改制企業(yè)監(jiān)管的底線保障。在企業(yè)改制時推行“優(yōu)先股”試點也十分必要。在改制企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險不確定時，可以讓國有股的全部或大部轉(zhuǎn)為“優(yōu)先股”，做到國有資本旱澇保收、保值增值。另一種情況，當(dāng)國有資本蛋糕過大，其他資本由于擔(dān)心投入了大量資金卻難以擁有話語權(quán)時，可以將相當(dāng)部分國有資本轉(zhuǎn)為“優(yōu)先股”。這樣做，一方面是國有資本的利益有了安全保障；另一方面為吸引非國有資本進入，承擔(dān)更多風(fēng)險。國有資本還可以隨時以利益最大化為目標(biāo)，擇機轉(zhuǎn)讓。

《國企》：“集中部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益和國有資本經(jīng)營收益，設(shè)立國有企業(yè)改革穩(wěn)定發(fā)展基金，專項用于必須的改革成本”，將對國資國企改革起什么樣的促進作用？

周放生：國企改革是有成本的。這是保證國企改革平穩(wěn)順利推進的必要條件，并且改革成本到底需要多少和支付多長時間都很難準(zhǔn)確估量。通過集中部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益和國有資本經(jīng)營收益，設(shè)立國有企業(yè)改革穩(wěn)定發(fā)展基金是一種長期保障機制，不因政府和國資委領(lǐng)導(dǎo)人的變更而變化，也讓廣大國企經(jīng)營者與職工吃上“定心丸”。

《國企》：如何才能真正“落實稅費支持政策，對國有企業(yè)改制重組中的資產(chǎn)評估增值、債務(wù)重組收益、產(chǎn)權(quán)權(quán)屬轉(zhuǎn)移等涉及的稅費等，按有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠辦理”？

周放生：保障國企改革改制順利推進，不是國資委一家的事情，是一個系統(tǒng)工程。這將會涉及到很多相關(guān)政府部門，需要在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，相關(guān)部門制定配套政策、優(yōu)惠政策，以減輕、豁免國企改革改制過程中增加的稅費負擔(dān)。《意見》中提出的“修訂和完善所涉及的工商登記、財稅管理、土地變更、國資監(jiān)管等方面的地方法規(guī)、行政規(guī)章及規(guī)范性文件”，目的是減少改革的阻力，提高改革的動力。因為這一問題若不及時解決，就會影響國企改革改制的積極性。“只聽樓梯響不見人下來”，真實原因往往就在于此。

《國企》：您如何點評“加快推進綜合改革試點，著力推進國有企業(yè)離退休人員、職工住房、醫(yī)院、職教幼教機構(gòu)、市政設(shè)施等社會職能剝離、改制、移交工作，實施廠辦大集體改革，推動所屬事業(yè)單位分類改革工作”的規(guī)定？

周放生：將國企辦社會職能進行剝離，是中央和各地政府多年來一直在努力的目標(biāo)。為此，各級政府制定了很多政策，付出很大成本，也取得了一定成效。例如企業(yè)辦義務(wù)制教育和在企業(yè)設(shè)置的公安機構(gòu)，基本實現(xiàn)了移交政府管理。但是，到目前為止，仍然有眾多企業(yè)辦社會職能沒能剝離徹底，給企業(yè)增加了巨大的長期負擔(dān)，影響了企業(yè)經(jīng)濟效益的增長，影響了企業(yè)的穩(wěn)定，也影響了企業(yè)改革改制的推進。

企業(yè)離退休人員的管理，本應(yīng)像其他各類企業(yè)退休人員一樣，退休時自然進入社會管理體系。例如長春市多年前就將市屬國企的離休人員全部集中，交由市老干部局統(tǒng)一管理，享有黨政機關(guān)離休人員的同等待遇；市屬國企退休人員按照屬地原則，由社區(qū)進行管理。這兩類人員按照政府統(tǒng)一規(guī)定，由企業(yè)按人頭支付一定費用，無力支付或支付不足部分一律由市財政兜底。當(dāng)然長春還要進一步解決駐長春的省屬企業(yè)及央企的離退休人員社會化管理問題。

許多城市的領(lǐng)導(dǎo)對做這件事情積極性不高，認為是給地方增加負擔(dān)，是給自己麻煩，可能還引起離退休人員不理解、不接受，甚至可能出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。他們認為多一事不如少一事，可能投入了很多精力和資金，老百姓還看不見，更顯不出自己的政績，弄得不好連烏紗帽都沒了，莫不如用更多的精力和資金做一些形象工程對自己更有利。所以企業(yè)離退休人員社會化管理問題久拖不決。長春市在研究解決國企離退休人員社會化管理時認為，首先這是政府的職責(zé)，必須承擔(dān)起來；第二這是真正給企業(yè)減負，推動企業(yè)輕裝上陣，實現(xiàn)市場化經(jīng)營的基本保障。解決這些問題應(yīng)作為企業(yè)改制的前提，是真正的為民工程。

市政設(shè)施本來就應(yīng)該由政府建設(shè)管理。過去由于歷史原因強加給企業(yè)承擔(dān)，現(xiàn)在應(yīng)該物歸其主了。

廠辦大集體是產(chǎn)權(quán)最不清晰的企業(yè)，真正的市場經(jīng)濟是不應(yīng)該有這類企業(yè)。廠辦大集體只有通過改制才能成為市場主體。國家早已有明確的政策，關(guān)鍵是落實。

《國企》：《意見》明確規(guī)定“建立改革創(chuàng)新容錯機制，對有關(guān)單位和個人依法依規(guī)推進改革過程中，未能完全實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，且未謀取私利的，一般不做負面評價，并免除相關(guān)責(zé)任”，這是不是為企業(yè)改革創(chuàng)造寬松的環(huán)境？

周放生：國資國企改革改制是一項極其復(fù)雜、極易引起爭議的巨大風(fēng)險工程，利益相關(guān)方以及當(dāng)事各方都會出于對工作負責(zé)及對自己利益的保護出發(fā)，采取多一事不如少一事的態(tài)度。我們過去很多改革半途而廢或無功而返的一個重要原因大多源于此。這不能說是誰的錯誤，只不過是大家不愿意因此承擔(dān)個人風(fēng)險而已，這也無可厚非。當(dāng)前主要問題是改革動力不足，大家都在駐足觀望，唯恐犯錯誤。因此，提出這個問題十分必要。

如何讓大家放下包袱，能夠在精神放松狀態(tài)下積極參加改革，履行自己的職責(zé)，這是在新一輪國資國企改革時，必須解決的心理障礙。在上海《二十條》和重慶《意見》中，都提出了建立改革創(chuàng)新容錯機制的問題，明確提出“對有關(guān)單位和個人依法依規(guī)推進改革過程中，未能完全實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，且未謀取私利的，一般不做負面評價，并免除相關(guān)責(zé)任。”這相當(dāng)于建立了先赦免相關(guān)責(zé)任，鼓勵大家積極工作的機制，對改革有著重大的積極意義。

改革需要“放下包袱，輕裝前進”，當(dāng)然謀取私利者的除外。