“管資本”與“管人管事管資產(chǎn)”

“管人管事管資產(chǎn)”是一個(gè)便于傳播的通俗說法，準(zhǔn)確的說法是“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。國資委內(nèi)部對(duì)此相當(dāng)明確，即通過“管資產(chǎn)”這一履行出資人職責(zé)的核心手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)出資企業(yè)重要人事安排和重大經(jīng)營事項(xiàng)的有效監(jiān)管。這里所說的“管人”，是依法定程序?qū)Τ鲑Y企業(yè)少數(shù)關(guān)鍵負(fù)責(zé)人的任免、考核與獎(jiǎng)懲管理。既不是行政命令式管束，也不是對(duì)所有人的統(tǒng)管；這里所說的“管事”，也僅是針對(duì)涉及出資企業(yè)改革、重組與保值增值等重大事項(xiàng)的監(jiān)管，絕非事無巨細(xì)的橫加干涉。這些規(guī)定在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行規(guī)定》中都有明確的表述和界定。從管理的一般原理來說，不論是國有資本還是私人資本、跨國資本，“管人”與“管事”是實(shí)現(xiàn)“管資產(chǎn)”的必須條件。否則，“管資產(chǎn)”將成為一句空話。

“管資本”是十八屆三中全會(huì)的一個(gè)新提法。這一提法的前后呼應(yīng)是：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。”其目的在于“加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”，又是在現(xiàn)有管理體制基礎(chǔ)上的“完善”，并非對(duì)現(xiàn)有管理體制的否定。至于國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方面的表述，則可視為技術(shù)性的制度改進(jìn)。

“管資本”與“管人管事管資產(chǎn)”，兩者的關(guān)系是繼承與發(fā)展的關(guān)系。既體現(xiàn)了對(duì)既有改革成績的肯定，也蘊(yùn)含著向更高目標(biāo)發(fā)展的改革要求。

其一，“管資本”是對(duì)“管人管事管資產(chǎn)”成績的肯定。

2003年成立國資委之前，國有資產(chǎn)不但在資產(chǎn)權(quán)屬上歸屬于各個(gè)政府部門，而且對(duì)國有企業(yè)的人、財(cái)、物的管理權(quán)，也分割在各個(gè)職能部門手上。這不僅導(dǎo)致嚴(yán)重的政企不分、政資不分，而且導(dǎo)致多頭管理、出資人權(quán)利分散，而無人承擔(dān)最終責(zé)任的現(xiàn)象。成立國資委，就是要改變這種局面。國資委成立之初，要以直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)身份，對(duì)這批產(chǎn)權(quán)關(guān)系、隸屬關(guān)系、人員關(guān)系極其復(fù)雜的國有資產(chǎn)實(shí)行有效的監(jiān)管，必須緊緊抓住“管人管事管資產(chǎn)”這個(gè)工作核心，才能有效地使之與原來的主管部門脫鉤，才能有效地實(shí)行清產(chǎn)核資、劃轉(zhuǎn)重組、考核監(jiān)管，才能使之逐漸向現(xiàn)代企業(yè)的公司形態(tài)過渡。國資委的十年監(jiān)管歷程，方向是正確的，監(jiān)管是有效的，成績是顯著的。

習(xí)近平總書記在做三中全會(huì)《決定》說明時(shí)，是這樣層層遞進(jìn)表述的：“全會(huì)決定堅(jiān)持和發(fā)展黨的十五大以來有關(guān)論述……全會(huì)決定提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管……經(jīng)過多年改革，國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合。”因此，我們必須正確評(píng)價(jià)既有的“管人管事管資產(chǎn)”，正確理解“管資本”是在“管人管事管資產(chǎn)”基礎(chǔ)上的自我完善行為，絕非否定過往和另起爐灶。

其二，“管資本”是在“管人管事管資產(chǎn)”基礎(chǔ)上的發(fā)展。

國資委的“管人管事管資產(chǎn)”既是發(fā)展的產(chǎn)物，也是一個(gè)發(fā)展的過程。

在具體執(zhí)行過程中，尤其是授權(quán)監(jiān)管的早期階段，為了實(shí)現(xiàn)“管資產(chǎn)”這一艱巨目標(biāo)，可能會(huì)在一定程度上“管人”過死、“管事”過細(xì)。這要視當(dāng)時(shí)的特定情況而定，不可一概而論。如果被監(jiān)管企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)進(jìn)展緩慢，內(nèi)部監(jiān)管不力，跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至腐敗問題高發(fā)，作為肩負(fù)重任的國有資產(chǎn)出資人代表，階段性地超常規(guī)監(jiān)管是情有可原的正常履職行為。如果在被監(jiān)管企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立以后，這種超常規(guī)監(jiān)管依然沒有改變，甚至嚴(yán)重影響了企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)，這才是需要我們加以重視解決的問題。當(dāng)然，是否存在習(xí)慣于超常規(guī)監(jiān)管，不適應(yīng)被監(jiān)管企業(yè)自我監(jiān)管，或者因?yàn)槔孀魉钜蛩囟辉敢夥艞壋Ｒ?guī)監(jiān)管，甚至回歸到行政性、命令式監(jiān)管，則更需要引起我們的警惕。

這里需要特別說明的是，國資委對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的“管人管事管資產(chǎn)”，與政府管理部門對(duì)國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為管理，性質(zhì)不同，法律授權(quán)不同，手段也不同。前者是民商法規(guī)范的出資人權(quán)利監(jiān)管，后者是行政法授權(quán)的公共管理。所謂解決政企不分問題，與國資委的“管人管事管資產(chǎn)”基本上不搭界。

其三，“管資本”是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要抓手。

國企改革的總目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。實(shí)現(xiàn)國企改革目標(biāo)與國有資產(chǎn)管理體制改革密切相關(guān)。“管資本”正是統(tǒng)一國企改革與國有資產(chǎn)管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有全資及其控股、參股企業(yè)中的國有“資本”，是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的法律依據(jù)，也是依據(jù)《公司法》及公司章程在出資企業(yè)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中主張權(quán)利的法律依據(jù)。同時(shí)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)也只能依據(jù)《公司法》及公司章程，依據(jù)所投入“資本”的多少和比重，有限度地主張權(quán)利。如此這般，既建立了各方出資人在出資企業(yè)中的平等地位，也規(guī)范了出資企業(yè)在決策、管理、監(jiān)督層面的行為，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。

由此可見，“管資本”絕不是要國資委只管“資本”的賬面增減、內(nèi)外騰挪和布局調(diào)整，而是要在市場經(jīng)濟(jì)體制語境下，更規(guī)范、更有效、更科學(xué)地“管人管事”。

其四，怎樣從“管人管事管資產(chǎn)”向“管資本”過渡？

發(fā)展混合所有制，是從“管人管事管資產(chǎn)”向“管資本”過渡的一個(gè)有效途徑。混合所有制最大的優(yōu)勢在于，不同所有制資本主體和不同法人投資主體交叉持股，形成相互監(jiān)督與制衡的公司治理機(jī)制。這種監(jiān)督與制衡表現(xiàn)為：一是公司各方權(quán)益所有者按照《公司法》和公司章程規(guī)定，在股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中各自主張權(quán)利，約束國資大股東越過公司決策程序直接干涉“人”和“事”的監(jiān)管能量。二是建立起相對(duì)公開透明的決策與監(jiān)督程序，一定程度上避免公司決策層與管理層的“內(nèi)部人控制”發(fā)生，自然也就消解了國資大股東對(duì)公司“人”與“事”的監(jiān)管沖動(dòng)。三是因?yàn)橛兴饺速Y本的股東存在，因其對(duì)切身利益的高度關(guān)注，必然會(huì)積極主動(dòng)地實(shí)施近身監(jiān)督、直接監(jiān)督和事前監(jiān)督，也使得國資大股東減少了對(duì)公司“人”與“事”的監(jiān)管壓力。

但是，也必須看到法制建設(shè)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的滯后問題。這或?qū)⒅萍s“管資本”的發(fā)育和發(fā)展。相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)法，《公司法》可能是最受忽視的法律。對(duì)于違背《公司法》的行為，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究的現(xiàn)實(shí)。舉證困難、訴訟漫長、保全不力、違法成本低廉，使得不論是國有資本還是私人資本，更習(xí)慣于自己獨(dú)資或控股，越過公司決策層直接插手“人”和“事”，既放心又省事。這也正是十八屆三中全會(huì)提出要“全面深化改革”的大背景。國企改革與其他相關(guān)領(lǐng)域的改革要同步推進(jìn)。法制建設(shè)不跟上（包括社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的商業(yè)文化建設(shè)），“管人管事管資產(chǎn)”現(xiàn)象必然還會(huì)延續(xù)。從這個(gè)角度來看，從“管人管事管資產(chǎn)”向“管資本”的過渡，是一個(gè)漸進(jìn)的過程，而非一蹴而就。