我國教育均衡推進中的財政公平問題探析

【摘 要】在教育日趨大眾化的大背景下，教育均衡推進離不開政府充足的財政投入，財政投入是否公平、有效配置將嚴重影響教育質量公平的實現。當前我國教育均衡推進中政府財政供給失衡的現象仍然普遍存在，在區域之間、省際之間以及層級之間教育投入差異顯著。因此，我們需要積極優化教育均衡推進中政府教育財政供給，以促進教育均衡發展目標的達成。

【關鍵詞】教育 均衡推進 財政公平

《 國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010— 2020年）》中明確提出均衡發展是義務教育的戰略性任務，教育均衡不僅指地區、城鄉、校際、群體間義務教育資源的分配，也應關注整個教育系統內部各層級教育或者各類教育之間的資源分配，包括教育資源在各地區教育之間、各級各類學校之間、各級各類教育之間的分配。[1] 政府作為教育均衡發展的承擔主體之一，其教育財政政策的過度傾斜阻礙了教育均衡發展。明確財政公平對教育均衡發展的影響機制，了解當下我國教育均衡推進中財政不公平的現狀及探究如何優化政府財政分配結構以促進財政公平等問題，將有助于實現教育均衡發展。

一、教育均衡發展與財政公平的策略互動

教育均衡發展主要指教育需求與教育供給之間相對均衡，它要求政府在教育均衡發展過程中承擔起宏觀調控的主體角色，平等、有效地分配公共教育資源。而財政投入是教育均衡發展的基本保障，是影響教育公平的重要因素之一。目前國內外絕大多數教育財政學者均認為教育公平和教育機會均等問題實際上是教育財政公平問題，近年來亦成為許多國家教育財政改革的一個新方向。[2]

1.教育均衡發展是實現財政公平的重要策略

均衡發展是我國教育發展的基本目標，正逐步從理念轉變為一系列的政策及實踐。教育均衡不僅僅是教育發展追求的目標，而且更是促進教育公平，實現“向所有人提供公平與優質教育”的重要途徑之一。推進教育均衡發展以及利用均衡策略達到教育資源分配公平，促進了教育與社會的公正和公平。2005年教育部《 關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見 》中明確提出“把推進義務教育均衡發展擺上重要位置”，2006年國務院頒布的新《 中華人民共和國義務教育法 》更是基于法律視角對此提出了更為詳細的規定，將推進義務教育均衡發展上升到法律層面。教育均衡發展是教育公平思想在新時代的延伸，已成為促進教育公平的主要策略。財政公平是教育公平的重要方面，是衡量教育資源分配的一個基本標準，這種標準保障教育財政投入控制在一定的范圍內，保證受教育者獲得相對均等的教育經費。這樣的基本公平需要在發展過程中靠教育均衡發展策略的不斷調整而達成。

2.財政公平是教育均衡發展的衡量標準

教育公平作為一種抽象的價值觀，較難直接應用到我國特定歷史時期教育均衡發展的狀況和教育公平的程度的判斷中。1905年美國的Cubberley最早把財政方法和教育公平聯系在一起，他對單個州內學區之間生均支出不同的問題進行了研究。從此，教育財政公平成為了全美范圍內政策爭論和理論研究的焦點，推動了美國各州教育財政制度的公平化改革。教育財政從公平、效率、充足三方面審視政府對教育經費及其他教育資源的籌措、分配及使用的監督等，其最終目標是為教育服務供給提供財力保障。教育財政公平問題主要涉及三個方面：第一，教育資源在各群體之間是否進行公平的分配；第二，影響教育資源配置的公平程度及其變化趨勢的因素有哪些；第三，在政策設計層面上來講，以公平為價值取向的教育財政政策的關鍵點有哪些。[3] 從教育財政理論出發，結合我國實際發展形勢，按照一定框架對教育財政的公平性進行評價與測量，則能反映出我國教育均衡發展的進程及效果，也為考察教育均衡發展過程中財政公平狀況提供了基本標準。

二、當前我國教育均衡推進中政府財政供給失衡

在現實社會中，教育財政公平是指一般情況下財政分配的平等與特殊情況下財政分配不平等的有機結合。羅爾斯在其《 正義論 》中，將正義稱為“作為公平的正義”，并且提出了兩個“正義原則”，即平等性原則和差別性原則。[4] 基于衡量財政公平原則，筆者選取教育均衡發展進程中存在的各省和各層級教育之間教育經費的投入，以“生均”作為測度單位來分析財政公平問題。

1.省際生均教育投入差異顯著

對于教育系統中處于相同的受教育程度的學生來講，他們每個人都應該得到相同的享受公共教育資源的機會，在義務教育階段表現為不論貧富、種族、性別，所有兒童都能夠進入學校接受教育，獲得大致平等的政府教育財政投入，這可以認為是從平等性原則出發的教育財政公平。2010年在各省接受同樣義務教育的小學生的生均財政預算內教育經費投入上，北京作為政治中心城市，其生均財政投入高達16 191.59元；上海、江蘇、浙江等發達地區的生均財政投入分別是13 150.31元、7 270.59元、6 374.89元，詳見圖1；而那些需要政府扶持的落后地區的生均財政投入卻只有發達地區的1/3，如貴州省只有北京的1/8，可見我國教育財政投入方面存在的失衡程度過大。由于教育財政經費能反映出政府對教育經費投入的努力程度，因此可以看出我國受教育水平相同的學生接受教育質量不公平的情況。

2.層級教育之間教育投入差異顯著

教育財政縱向公平強調的是“不同特性，差別對待”的理念。除了教育經費在各群體之間的分配不均反映出教育資源分配的不公平和低效，教育系統內部的層級結構也是對教育資源配置均衡的另一種考量，它對整個社會發展的公平影響至關重大。我們從教育經費結構指標出發，分析比較我國1995～2011年教育總經費在三級教育之間的分配結構的變化情況，詳見圖2。教育經費在不同教育程度者之間的分配是不公平的，突出體現在高等教育受教育者占人群比例最低，但是獲得教育經費的份額卻很大。根據各級教育的性質和國際慣例，國家教育財政投入的重點應該是初等教育部分。在市場經濟條件下，義務教育階段應以政府提供為主，市場提供為輔，適當引入市場機制；非義務教育應進一步引入市場機制，政府與市場采取多種形式合作，共同發揮作用。對于受教育程度不同的學生來說，我國教育系統內部資源配置不均衡，政府在教育財政投入發揮職能上出現“缺位”與“越位”并存的現象。

3.各省教育投入對經濟和財政能力的依賴

財政中性的原則要求獲得教育資助的權利不受其財富背景的影響，這就是說各地區（特別是經濟落后地區）的教育財政投入與該地區的經濟發展水平和財政能力沒有直接關系。[5] 改革開放以來，我國經濟發展實施“梯次推進”的戰略，形成東部、中部、西部地區的劃分，經濟發展水平也呈現出相對的差異，從人均GDP來看，東部、中部和西部按此次序降低。2010年各省間普通小學生的生均教育經費投入與經濟條件之間的關系顯而易見，與各地的人均GDP的差距表現出很強的一致性，詳見圖1。越是經濟發達的地區，其教育經費投入水平就越高，財政水平較低的省份義務教育在供給數量、經費投入、質量上都明顯低于全國平均水平。這說明我國教育發展過程中，教育經費對地區經濟發展條件的依賴程度是很大的。這也就造成了一系列的中部、西部教育發展水平不如東部的基礎性原因。

三、影響我國教育均衡推進中財政公平的機理分析

在影響教育財政公平的因素中，財政體制和經濟發展水平可能是重要的因素。大多數學者與政府官員認為，政府財政投入水平之所以存在較大的差異，一個重要的原因是政府財政政策對教育支出重點與方向發揮著決定的作用。

首先，我國教育財政體制的分權化。根據傳統的財政分權理論，分權會激勵地方政府更好地響應地方居民的需求，更有效地配置公共資源，增加教育等地方公共服務的提供。[6] 一方面，分權制在經濟發展過程中發揮著很大的積極作用，個體的利益驅動被有效地激活，增強地方政府財政支出的能動性，有利于經濟與教育快速發展，但是相對落后的地區還無法很快地適應分權制度，所以兩極分化越來越嚴重。[7] 另一方面，我國“地方負責，分級管理”的教育財政體制，減輕了上級政府的財政壓力，卻加大了各個地方政府的財政壓力，又因為我國還未形成規范的政府之間教育財政轉移支付制度，也就不可避免地造成教育財政在落后地區和貧困學生中的不公平。教育財政的分權化改革是導致教育不公平現象的主要原因。

其次，我國教育財政投入對經濟、財政能力的依賴。在不考慮教育財政政策的背景下，我國經濟水平和各地區的財政能力是影響我國教育資源配置的重要因素。魏后凱、杜育紅、王蓉、李祥云等研究者經過一系列的探究后得到一致的結論，認為地區之間經濟水平發展的巨大差異是造成教育發展不均衡的主要原因之一。在區域經濟發展方面，我國基本上采取了梯度推移的發展戰略。東部沿海地區依靠自身發展和固有的地理優勢以及國家所給予的明顯優惠政策，其經濟和社會發展都取得了舉世矚目的成就，不可避免地拉大了與中部、西部地區的差距。在經濟發展不平衡的狀態下，某地區的教育發展水平往往是同該地區的經濟發展水平呈正相關的，隨著東部、中部、西部經濟發展水平差距的擴大，教育財政投入水平差距也必然擴大。

四、積極引導教育均衡推進中的政府財政供給

為了實現教育均衡發展的目標，首先要保證教育財政供給的充足和公平，提高公共教育資源的利用率，調整政府教育財政投入結構。

1.繼續加大教育財政投入力度

至今我國已實現財政性教育經費達到GDP的4%，意味著我國教育財政的發展過渡到了一個新的階段，但是與發達國家相比，在這一比例上的差距依然存在，今后應繼續加大教育經費特別是義務教育的投入力度。一方面，應優化政府的財政支出結構，進一步增加各級政府財政中用于初級教育階段的支出比例。另一方面，拓展教育經費來源渠道的多樣化，除國家財政性教育投入方式外，可借與企事業單位、社會團體及個人合作的方式進行籌資，同時通過接受社會捐贈、發行教育彩票等多種方式有效地促進教育經費總量的增加，當然，這些仍需良好的義務教育經費籌措機制的支撐。

2.上移基礎教育財政責任的政府層級

我國自1994年分稅制改革以來，基礎教育事業費、專項資金和基建投入均由縣政府和鄉政府負責。在這種高度分散的財政體制影響下，我國地區之間經濟發展的不平衡以及高等教育財政體制的特色促使基礎教育甚至整個教育事業發展不均衡問題日益凸顯。所以，基礎教育財政責任應該上移，省級政府要承擔一定的教育財政統籌與分配責任。中央和省級政府應該承擔基礎教育發展中更大的財政責任，通過財政撥款對基礎教育進行宏觀調控。

3.加強教育財政投入的監督管理

在我國現行體制下，衡量地方政府政績和政府官員功績往往是看經濟增長，GDP增長是硬指標，教育經費是軟指標。財政緊張的時候，地方政府甚至會擠占、挪用或截留教育經費來滿足經濟的增長。[8] 所以，必須完善教育經費管理體制，建立更加完整、嚴格的教育財政法案體系，教育經費投入應由政府或人大通過，各級政府、教育局和學校的教育財政責任經立法程序法定化。加強教育財政投入的監督管理，要行之有效就必須符合教育管理的一般規律，所以改革和完善現行的教育經費管理體制勢在必行。從我國實際情況出發，主要適當增加分權成分，把教育投入的分配權和審議權分開，走民主化和科學化之路。

（作者單位：南京師范大學，江蘇 南京，210097）

參考文獻：

[1]翟博.樹立科學的教育均衡發展觀[J].教育研究，2008（1）.

[2]張民選.促進教育財政公平：各國關注的新課題[J].全球教育展望，1997（1）.

[3]杜育紅，孫志軍.中國義務教育財政研究[M].北京：北京師范大學出版社，2009.

[4][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學出版社，1988.

[5]Odden A，Picus L. School Finance： A Policy Perspective[M].New York：McGraw Hill，1992.

[6]Tiebout C M.A Pure Theory of Local Expenditure[J].The Journal of Political Economy， 1956（5）.

[7]王磊.公共教育支出分析——基本框架與我國的實證研究[M].北京：北京師范大學出版社，2004.

[8]范先佐.教育經濟學理論與實踐問題研究——范先佐自選集[M].武漢：華中師范大學出版社，2012.