地方自主發債，尚有一步之遙

地方政府自發自還債券終于開閘。

財政部5月底下發通知，經國務院批準，今年將在上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還，試點地區在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。

這是自2009年，中國開始嘗試地方債券以來的又一次放權。

權責統一，約等于“自主”

簡而言之，中央政府給定一個額度，每年地方政府財政預算不夠的那部分，原本是由中央代地方發行債券，現在這部分額度由地方政府自己發行。

從2009年財政部代發代還地方政府債券，到2011年試點地區自行發債、中央代還，再到如今試點地區債券自發自還，地方政府舉債融資機制正在不斷完善。

“試點實現了一種制度突破，根據我國《預算法》規定，地方政府沒有特殊規定是沒有自主發債的權限的。此次試點表明以后地方政府可以制度化、常態化的發行債務。”國信證券監事會主席何誠穎撰文道，“這樣一來，地方政府增量資金來源問題初步得到了解決，過于依賴土地財政的局面得到有效緩解。”

自發自還債券的期限結構也較之前有所變化，取消了3年期債券品種，增加了10年期債券品種。期限結構的變化，體現出以長期債券置換短期債券、緩解短期償債壓力的政策意圖。

央行在其日前公布的《中國金融穩定報告》中指出，地方政府融資平臺等風險不容忽視，地方政府融資平臺貸款逐步進入還債高峰期，約37.5%的貸款在2013年至2015年內到期。有限額度的自發自還債，無疑是此一局面的有力緩解。

自發自還機制的最大變化還是地方政府權責統一。試點地區需要建立償債保障機制，統籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發行費等資金。財政部財科所金融研究室主任趙全厚指出，此次自發自還債新政，最重要一點是發債方自己面對市場，中央只控制風險，不再提供“直接擔保”，地方政府官員必須負起責任，更科學地考慮發債的成本、收益等問題，避免盲目發債。

“地方政府自己發債、自己還債，其實已經接近自主發債了。”中國社會科學院研究員、財政研究室主任楊志勇表示。之所以是“接近”，而非“等同”，是因為自主發債和“自發自還”存在差別。

首先，“自發自還”有發債規模上的限制。根據《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，試點地區只能在國務院批準的限額內進行債券發行。“試點地區發行政府債券實行年度發行額管理，不能超過批準的額度發行。”財政部財政科學研究所副所長白景明表示。

再者，“自發自還”有期限上的限制。比如2014年這10個省區市的債券為5年、7年和10年，結構比例也提前設置為4：3：3。“這有利于緩解地方償債壓力，優化地方債務結構。”財政部國庫司有關負責人說。

最后，“自發自還”利率定價基準上除參考市場利率外，還需參考同期限新發國債利率。在白景明看來，“自發自還”目前需要與國債利率保持一定的一致性。這在改革初期，有利于穩定利率水平，降低試點地區債務風險。

為何沒有完全放開自主發債的“閘門”？三菱東京日聯銀行（中國）首席金融市場分析師李劉陽認為，從穩定增長、降低地方財政成本的角度考慮，地方自發自還債券從發行主體、發行量和用途等方面仍須受到中央的約束。

信用評級是關鍵

此次試點，要求發行債券的地方政府及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等。之前，財政部代發債券，是將多個省市債券打包發行，相當于資產池，不披露每只債券的信息。如今地方政府將作為獨立的信用評級主體，發債成本與難易與評級直接掛鉤。

在這種情況下，就需要利用市場的力量，對地方舉債行為進行規范，提高發債的透明度和規范性。《辦法》之后，財政部隨即發布了《關于2014年地方政府債券自發自還試點信用評級工作的指導意見》，強調試點地區的財政部門“對提供信息的真實性、準確性負責，不得以任何形式干預評級機構的公正評級”，便是為此。

但是信用評級的真正實施效果如何尚待觀察。中債資信評估公司、中誠信和大公國際等公司從去年就開始研究地方政府信用評級，然而目前的評級方法，在考核政府債務指標時，還是以審計署和財政部的債務余額統計表為基礎。趙全厚強調，評級公司必須獨立于政府統計，有一套自己的債務統計口徑和方法，否則如果都以政府數據為準，不足以體現評級的市場價值。

同時，出臺的試點辦法要求試點地區承擔債券還本付息的責任，但是，對于違約如何處理還未有明確要求。一旦出現違約風險，如何保證地方不拿公共利益做交換？因此尚需建立約束監督機制。

此外，此次試點的10個省區市，經濟發展水平不一致，造成發債的利率有差異，越是在經濟欠發達地區，發債的報酬率越高。北京大學經濟學院教授曹和平表示，隨著地方債券市場的完善，試點將逐步向中西部轉移，資本市場不平衡現象也將會得到矯正。

王慕樂根據財新網、中國新聞網等綜合編輯。