基于農村土地制度改革的商業銀行農村金融服務問題分析

摘 要：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，土地承包經營權可以抵押、擔保，保障農戶宅基地用益物權，農民分享土地增值收益權等，這為商業銀行進一步做好農村金融服務提供了諸多利好。對此，商業銀行可密切關注改革實施情況提前做好謀劃，也可以結合改革試點情況及時開展相關業務試點，更要創新產品并優化現有產品要素提高農村客戶的體驗滿意度。

關鍵詞：商業銀行；土地承包經營權；抵押；擔保

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2014）02-0027-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.02.06

2013年11月12日，十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），為我國未來十年的重大改革提供了指導框架。在眾多的改革措施中，有關農村土地制度改革引起了社會各界的廣泛關注，《決定》賦予農村集體土地、宅基地更加完整的物權，明確農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，農民分享土地增值收益等改革措施，為商業銀行調整商業模式，加大在農村地區的金融服務提供了難得的機遇。在此背景下，商業銀行如何準確把握農村土地制度改革所帶來的各項機遇，研究做好農村金融服務對其長期發展意義重大。

一、十八屆三中全會提出的農村土地制度改革舉措

在農村土地制度改革方面，《決定》主要賦予農村集體和農民下述四種權力：一是農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價權；二是農民對土地承包經營權的抵押、擔保權；三是保障農戶宅基地用益物權；四是農民分享土地增值收益權。

第一，農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。具體包括：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。”

第二，農民對土地承包經營權的抵押、擔保。具體包括：“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場……堅持家庭經營在農業中的基礎性地位……堅持農村土地集體所有權……穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”

第三，保障農戶宅基地用益物權。具體包括：“賦予農民更多財產權利……保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”

第四，農民分享土地增值收益。具體包括：“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益……維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益。”

二、農村土地制度改革對商業銀行做好農村金融服務的積極影響

（一）有利于擴大農村居民對金融服務的需求

農村土地制度改革將提高農村土地特別是農村經營性建設用地的價格，提高農民的財產性收入，從而增加農村居民的收入，擴大其對金融服務的需求。

我國土地產權制度采用公有產權形式，城鄉“二元”土地制度長期存在，國家為了公共利益的需要可以征用農村集體土地，但現行以產值倍數為標準的征地補償方式，嚴重壓低了征地補償標準，損害了失地人口的利益。如2011年征地補償標準約為每平方米103元，而土地出讓價格約為每平方米943元，農民在土地收益中所獲得的比例不到11%。可以看出，農村土地價格被嚴重壓低，其制度方面的原因就在于城鄉“二元”的土地制度，國有建設用地可以直接上市流轉，而農村集體土地則不行。

目前，農民人均財產性純收入只占其人均純收入的3%左右。《決定》提出“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，將使得農村集體經營性建設用地價格趨于市場化，提高農村土地價格，為增加農民財產性收入奠定了基礎。同時，《決定》提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，以及“賦予農民更多財產權利”，為提高農民財產性收入提供了政策支持。上述改革都將進一步提高農民的財產性收入。

按照凱恩斯的絕對收入假說，消費是收入的函數，二者大致呈正相關關系。農民財產性收入的增加將有助于其收入提高，進而提高其消費水平。金融服務的消費也是消費的一個有機組成部分，因而其也會隨著收入水平的提高而進一步增加。

（二）有利于解決商業銀行服務農村客戶的規模不經濟問題

銀行業是規模經濟顯著的行業，主要表現為：一方面銀行自身的規模較大有利于吸引客戶擴大經營；另一方面銀行服務大客戶也有利于其提高盈利水平。但受土地不能有效流轉等多種因素的影響，我國農業規模化經營水平長期較低，影響了農戶的收入水平，也導致商業銀行服務農村客戶存在較大的規模不經濟。

根據中國科學院發布的《2012年中國現代化》報告，2008年世界高收入國家人均農業勞動力創造的農業增加值為3.5萬美元，而我國僅為1584美元。農業勞動生產率偏低與土地分割、小塊耕作有很大關系，也進一步決定了農村居民收入水平較低。2012年，城鎮居民人均可支配收入為24565元，而農村居民人均純收入為7917元，前者約是后者的3.1倍。農村人均或戶均經濟規模較小直接決定了其獲取商業銀行金融服務也是小規模的，商業銀行單筆業務的成本投入卻是相對固定的，從而導致商業銀行服務農村客戶存在更顯著的規模不經濟。

《決定》明確提出：“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營……允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營……積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”這不僅可以推動新型農業生產組織的發展，促進農業規模經營水平提高，也為商業銀行服務農村規模經營組織提供了機遇，從而緩解商業銀行服務農村客戶存在的規模不經濟問題。

（三）有利于商業銀行豐富信貸支持農村客戶的風險緩釋手段

在國內信用信息嚴重不完備的情況下，商業銀行信貸業務的風險緩釋手段更多地是依賴抵質押。從全國范圍看，商業銀行發放的貸款中不動產抵押貸款的占比為79.97%[1]。受自然條件對農業生產影響較大，基礎設施不完備，缺乏農業保險體系等不利因素影響，農村地區金融生態環境相對較差，要求商業銀行在信貸支持農村地區客戶時更需要依賴抵質押[2]。對農村地區客戶而言，其最適合于抵押的財產主要是房產和土地使用權。從銀行信貸業務發展的角度看，能夠抵押的財產需要同時滿足產權清晰并且可上市交易的條件，但農村地區的房產和土地使用權不能有效確權及流轉直接導致其無法抵押。

相關法律規定我國農村地區集體土地使用權無法抵押。如《擔保法》第三十七條規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押，但“抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權”等情況除外。《物權法》第一百八十四條也規定：不得抵押的財產包括“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權……但法律規定可以抵押的除外”。《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”

《決定》“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能……慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，為在農村地區開展不動產抵押提供了政策支持，也為現有法律調整提供了參考思路。這意味著，隨著法律法規以及相關配套措施的逐步完善，商業銀行可以逐步實現利用農村集體土地承包經營權抵押發放貸款，不僅可以解決農民在獲得貸款過程中缺乏不動產抵押物的難題，也可以豐富商業銀行的風險緩釋手段。

三、后續改革措施展望及對商業銀行結合土地制度改革做好農村金融服務的建議

（一）后續農村土地制度改革措施展望

農村集體土地流轉、抵押、擔保，以及農民分享土地增值收益權，其實現的前提是要對集體土地進行確權，并對其價值進行較為科學的評估。與此同時，這一改革措施并沒有完全得到現行法律法規的明確支持，實現改革落地需要對現行法律法規進行進一步的解釋。正是如此，上述問題有理由成為接下來推進改革的配套措施。

第一，農村集體土地確權。確權是土地流轉、抵押擔保的基礎，其進度將決定農村土地流轉及抵押擔保的進展。2013年1月，《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出：“全面開展農村土地確權登記頒證工作。健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。”[3]根據這一提法，農村土地確權工作將在2017年完成，但農村地區廣泛且長期存在的權屬不清等問題直接決定了開展土地確權工作難度較大。

第二，建立農村產權流轉交易市場及配套設施。農村產權流轉是農村產權制度改革、實現農村資產資本化的核心環節[4]。《決定》也提出“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。”雖然四川省成都市、湖北省武漢市、山東省濰坊市等地都嘗試做過農村產權交易市場的試點，為農村產權流轉提供平臺，在推動農村產權交易方面發揮了積極作用。但目前農村產權交易平臺建設整體較為落后，信息登記發布、差異化服務模式、主動服務能力以及服務的便利化水平有待加強，體制機制的不完善直接導致農戶選擇政府主導的農村產權交易平臺進行土地流轉的積極性不高。因此，亟需提高公眾對農村產權交易平臺的認知水平，完善流轉服務體系[5]。

第三，在法律方面做出進一步解釋，保障土地承包經營權抵押擔保合法。鑒于現行的《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》等法律法規存在限制或禁止農村土地使用權抵押擔保的條款，需對相關的法律法規做進一步解釋，保障土地承包經營權抵押有法律支持。

（二）對商業銀行結合農村土地制度改革做好農村金融服務的建議

第一，密切關注改革實施情況提前謀劃。除了《決定》的改革提法與現行法律法規存在不一致的，農村土地確權登記難度較大等導致相關改革措施難以馬上付諸實施外，《決定》自身對農村土地改革的具體實施也提了前置條件。如“農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，其前提需要“符合規劃和用途管制”。按照現有的政策規定，需要符合土地利用規劃、城市發展規劃及產業發展規劃[6]；再如“選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。這些都決定了《決定》的改革付諸實施需要一段時間。

對此，商業銀行需要提前謀劃，密切關注改革實施情況，并根據改革推進情況制定相應的應對措施。從戰略方面講，商業銀行需要把農村地區作為一個更加重要的市場來看待，努力實現城鄉金融服務一體化發展。這不僅是因為我國農村地區人口數量規模龐大，金融服務需求潛力較大，更在于《決定》對農村土地制度的改革以及加強農村地區發展的措施將進一步搞活農村經濟。

第二，結合改革試點情況及時開展相關試點。按照既往改革的慣例，類似規模較大的改革將更有可能逐步試點開展，而不是全國一次性鋪開。在農村土地流轉方面，2008年，成都市成立全國首家農村產權交易所，在都江堰、雙流、大扈、溫江四個市縣，試點集體用地流轉。2013年10月1日起，《溫州市農村產權交易管理暫行辦法》明確：12類農村產權可以在農村產權交易所公開交易，并允許在縣域內流轉，包括農地承包經營權、農村房屋所有權、集體經營性建設用地、林地使用權等。隨著《決定》相關改革措施的逐步實施，以及前期試點積累的經驗復制，試點范圍會進一步擴大。

因此，商業銀行可結合全國的試點情況，事先做好準備，及時在試點地區調整商業模式，搶先抓住市場機遇，并在此基礎上總結試點經驗，隨著試點規模的擴大而逐步擴大業務開辦的地域范圍。

第三，創新產品并優化現有產品要素提高客戶體驗滿意度。《決定》提出“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”隨著改革措施的全面落實，農村規模經營組織將會逐步增多。但從規模方面看，目前商業銀行服務農村地區的產品設計并不能很好地滿足規模經營組織的需求。以信貸業務為例，商業銀行在農村地區主要發展小額信貸，單筆貸款金額較小，而農村規模經營組織的資金需求以大額為主，二者無法有效匹配。同時，隨著征地補償方式的調整，失地人口在征地中的收益會發生變化，對于征地補償財產有效管理以保值增值的需求更多，也需要有新的金融服務進行配套。

商業銀行需要更新商業模式，創新產品以擴大客戶服務群體，提高客戶服務滿意度。具體而言，可從以下幾個方面入手：一是結合農村規模經營組織特點，創新研發有針對性的金融產品；二是以農村規模經營組織為平臺，研究開展農村客戶的批量開發模式；三是對農村的小額信貸產品，及時引入土地承包經營權、農民住房財產權抵押，豐富風險緩釋手段；四是結合農村居民收入提高的情況，提供理財等更多類型的金融服務；五是實施客戶細分，制定細分客戶服務方案，做好失地人口等群體的金融服務。■

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]孫天琦.有關商業銀行動產抵（質）押貸款的研究掇告[J].西部金融，2007（6）.

[2]婁飛鵬.新型城鎮化下商業銀行完善農村金融服務探微[J].福建金融，2013（10）.

[3]中共中央國務院.關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見[DB/OL].[2013-12-31]， http：//news.xinhuanet.com/2013-01/31/c_124307774.htm.

[4]羅望.為農村產權流轉和金融改革提供有效的平臺[J].西南金融，2009（4）.

[5]黃寶連.農村產權流轉平臺及機制研究[D].杭州：浙江大學，2012.

[6]巴曙松等.新一輪土地制度改革與紅利[DB/OL].[2013

-11-26]，http：//www.cf40.org.cn/plus/view.php？aid=8196.