言易行難

翹首期盼之下，三萬余字的《國家新型城鎮化規劃（2014─2020年）》出爐。這一指導未來七年新型城鎮化工作的綱領性文件意義深遠，諸多舉措將圍繞一條主線、四大任務、五項改革展開，但疑問亦隨之而來—如此龐大的綱領性文件，將如何突破既得利益者的束縛，并將規劃落到實處？

城鎮化在中國注定將是一場長期的社會和經濟轉型。管理農村向城市的人口遷移一直都是中國的巨大挑戰—2011年中國城鎮人口占總人口比重首次超過50%。如今已有超過52%的人口居住在城市。城市居民數量已比30年前多出4億，這一數字還將以每月180萬的速度遞增。在經濟更為發達的廣東省，城鎮人口比例在2015年將突破70%。

中國的城鎮化堪稱人類歷史上規模最大、發展最快的社會運動，它為中國社會帶來翻天覆地的變化，也給政策制定者帶來諸多挑戰，由此產生的諸多問題都與社會公平、資源流向、政府治理能力有關。

擁擠無序的市中心與人口稀疏、無序擴張的郊區，甚至“鬼城”，乃是當下城鎮化最貼切的寫照。當前的現狀是，農村人口大多直接向一二線城市流動，同時，三四線城市人口也在向一二線城市轉移，導致三四線城市發展遲緩。正因如此，2012年以來，一二線城市的房價猛漲，三四線城市卻空城、鬼城頻出。城鎮的無序擴張也加劇了城市居民對私家車和公共交通的依賴，并帶來了令人窒息的空氣污染、嚴重的交通擁堵等一系列問題。但長久以來，城市交通、排水、垃圾污水處理等基礎設施卻時常被忽略，城市因此亦無力應對地域擴張、氣候變化所帶來的不確定性。

合理有序地提高人的流動性迫在眉睫，這需擯棄或改革戶籍制度。以往的戶籍制度是以極低的附帶成本為城市提供廉價勞動力，農民工的生活因此充滿不確定性。它阻止農民享有與城市居民同等的醫療、住房、教育、養老金等社會福利—導致約2.7億人的生活處于不穩定狀態。一些持有農村戶口的人也不愿意放棄農村戶口，因為這樣做會失去土地。

硬幣的另一面則是大城市過多集聚了各類資源，導致大多數的地方城鎮稅收不足，土地財政亦由此而來。僅以京津冀為例，北京一貫享有教育、醫療、文化、行政資源，遠非相鄰的天津、河北兩地可以比擬，例如目前全國211重點大學中，北京占據24所，約占全國五分之一，天津、河北分別僅有三所、一所入列。大型企業更是高度集中于北京。2013年，中國大陸共有87家企業入選《財富》世界500強，48家企業的總部落戶北京，占據半壁江山，其中90%以上都為央企。僅京津冀都市圈12萬平方公里的范圍內，公共資源相差竟如此懸殊，未來如何在全國范圍內打破資源失調，創造協同發展機會，可謂言易行難。

北京大學政府管理學院教授楊開忠就曾批評中國的城鎮化制度“低效率、不包容、不可持續”。究其根源在于城鎮化一直由政府驅動，政府卻并無更大的空間利用市場化手段推動城鎮化。世界銀行常務副行長斯莉·穆爾雅妮·英德拉瓦蒂（Sri Mulyani Indrawati）預計，按目前趨勢，中國城市將在未來15年投入5.3萬億美元的基建支出，但如果通過一系列市場化改革抑制城市無序擴張，就有可能節省約四分之一的支出。

城鎮化的核心應當是讓農業轉移人口市民化，大量農民進城理應與市民一樣享有公平發展、收入增長、消費增長的均等機會。但值得警惕的是，當下城鎮化建設卻在各地異化成為一場投資土地、房地產化的運動。如此盲目投資會將中國經濟推向結構失衡、經濟下滑的局面—政府對各類資源的配置作用過強，導致價格和結構扭曲、利用效率低下，是時候伸出市場—這只“無形之手”了。