鐵幕難破

本屆政府就職以來的重要承諾之一，是放開壟斷性行業的競爭性業務，允許民間資本進入特許經營領域。能源產業正是上述行業之一，其中改革的重點又落在了石油和天然氣領域。

由于存在著資本管理混亂、效率低下及權力尋租等諸多問題，國有石油公司，尤其是中石油和中石化一度成為眾矢之的。雖然政府已采取若干措施，比如向其他國內企業開放油氣市場、提高石油和天然氣產品價格等，以調動市場力量對“兩桶油”施加壓力，但最終成效始終欠佳。

要理解中國石油產業當前困局的成因，就要回溯至上個世紀90年代中期。彼時的中石油和中石化集團均為全資國有公司，前者負責上游產業，后者經營下游項目。石油和天然氣價格則均由中央政府確定，其中天然氣價格被控制在極低水平，以支持本土化肥工業。這導致的惡果是，兩大國有石油公司不論在技術、資金還是管理等方面效率都極為低下，同時還背負了諸多不良資產，而這些資產中的很多項目，事實上都與油氣產業毫不相干。

1998年，中央政府啟動了多個行業的經濟體制改革，迫使兩大國有石油公司進行改組。正如國家電力公司于2002年所做的一樣，將中石油與中石化拆分為五大石油公司的構想亦在最初討論范圍之內，但最終政府選擇了更為溫和的方案。

改革的第一步，是通過資產置換組建兩大石油公司，業務覆蓋油氣行業上中下游的全產業鏈，只在區域上各有側重—中石油集團占據中國北部和西部地區，中石化則將重心放在東部和南部地區。

改革的第二階段，主要是將兩大集團的生產性資產進行剝離，然后創辦獨立的商業化運營子公司，并分別上市。之后，中石油集團旗下的中石油有限公司和中石化集團下屬的中石化有限公司，均已在國際證券交易機構部分上市。

客觀而言，這些改革確已取得部分成效，比如籌集到更多資金、建立管理層的激勵機制、提高技術和商業實力，以及為未來的國際擴張打下基礎等。但在開放國內油氣市場的競爭方面，政府不僅未采取任何措施，而且在其支持下，“兩桶油”還擠垮了許多地區的煉油廠和加油站。

自1998年以來的十五年間，中石油和中石化在陸上油氣的勘探與開采、油氣管道建設、煉油和油品銷售等領域，實力均得到空前強化。而與此同時，經營績效卻毫無起色。

政府在勘探領域引入競爭機制的第一個實質性步驟，是把頁巖氣劃歸為“獨立礦產資源”。由此，政府就可回避涉及油氣資源的若干現有規定，尤其是無須強制該產業投資者與國有石油公司合作，從而使私營企業可以參與進來。但就目前而言，中石油和中石化依然控制著頁巖氣儲備潛力最大區塊的開采權益，除非政府迫使他們放棄目前利益。

政府的第二項舉措，是打破國有石油公司對油氣輸送管道的壟斷。今年二月，中國政府頒布了《油氣管網設施公平開放接入監管辦法》。但是這項法令的措辭過于模糊，管道所有者仍可對其他公司的產品進行歧視性定價。除非政府采取更為有力的措施，否則很難實現對管道運費真正有效的控制。

改革之三是迫使國有石油公司出售部分資產給私人企業。但這項舉措已被淡化為鼓勵前者引入私人資本，入股其下屬企業。目前中石化已宣布，計劃將旗下30%的加油站股權轉讓給國內外買家。如果是國外石油公司購入了其中大部分股權，或將有助于提升這些資產的運營效率，但僅就該舉措而言，這種轉讓資產股權的做法，對削弱國有石油公司的市場控制力并無太大幫助。

若想真正改變國有石油公司的壟斷地位，就要迫使他們出售資產，而不僅僅是項目股權。