行政訴訟協(xié)調(diào)和解與調(diào)解的比較研究

摘 要 在《行政訴訟法》尚未修訂的情況下，協(xié)調(diào)和解以現(xiàn)行的法律框架為基礎(chǔ)，通過撤訴這個中間環(huán)節(jié)來解決行政訴訟的調(diào)解問題，成為人民法院在行政訴訟中產(chǎn)生的特有的工作機制。因理論支撐與現(xiàn)實需要，現(xiàn)《行政訴訟法》修改，將調(diào)解制度納入法律規(guī)范。行政訴訟調(diào)解制度具有協(xié)調(diào)和解無法比擬的制度優(yōu)勢，同時協(xié)調(diào)和解又是不可或缺的法院工作機制。因此人民法院在未來的行政訴訟中，應(yīng)將調(diào)解作為必要的訴訟制度，將協(xié)調(diào)和解作為輔助的工作方法，推進我國法治進程。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 協(xié)調(diào)和解 調(diào)解 《行政訴訟法》修改 《撤訴規(guī)定》

我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》第50條確立的“行政訴訟不適用調(diào)解”原則正在遭致越來越多的質(zhì)疑，行政訴訟的可調(diào)解性也在近年的理論研究中頻繁提及。2008年出臺的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《撤訴規(guī)定》）促使行政訴訟形成特有的協(xié)調(diào)和解制度，使得在法律允許范圍內(nèi)進行調(diào)解成為可能。因理論界與實務(wù)界對行政訴訟調(diào)解制度的支持，11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定，將調(diào)解制度納入法律規(guī)范。

本文旨在通過分析協(xié)調(diào)和解機制與調(diào)解制度產(chǎn)生的現(xiàn)實基礎(chǔ)，對其依據(jù)的相關(guān)規(guī)定進行解讀，在此基礎(chǔ)上對兩種制度進行比較研究，以期促進行政訴訟調(diào)解制度和協(xié)調(diào)和解機制的完善，保障新修改的《行政訴訟法》在實踐中有效適用。

一、行政訴訟協(xié)調(diào)和解的產(chǎn)生

行政訴訟協(xié)調(diào)和解是指在行政訴訟中，由法院主持，堅持合法性審查和當(dāng)事人自愿原則，吸收各方力量協(xié)調(diào)處理案件，促使當(dāng)事人和解，以原告撤訴為標(biāo)志的案件處理方式。協(xié)調(diào)和解概念，多見于法院系統(tǒng)的司法文件及相關(guān)法官的論述，并因各級法院的廣泛實踐，已引起了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。

在2007年3月召開的第五次全國行政審判工作會議上，最高人民法院時任院長肖揚在發(fā)言中指出，最高人民法院需抓緊制定有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解問題的司法解釋，積極探索行政訴訟協(xié)調(diào)機制。而協(xié)調(diào)和解的方式是在查清事實，分清是非，不損害國家利益、公共利益和其他合法權(quán)益的前提下，人民法院可以建議由行政機關(guān)完善或改變行政行為，補償行政相對人的損失，然后由人民法院裁定準(zhǔn)許行政相對人自愿撤訴。豍盡管最高人民法院試圖制定專門的行政訴訟協(xié)調(diào)和解的司法解釋，但考慮到司法解釋的位階，最終將協(xié)調(diào)和解機制融入《撤訴規(guī)定》中，這樣既在一定程度上解決了行政訴訟調(diào)解的問題，又不超越現(xiàn)行法律規(guī)定。豎此外，《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》明確了協(xié)調(diào)和解案件的范圍，豏對協(xié)調(diào)和解中產(chǎn)生的新情況和新問題發(fā)布了具體的司法指導(dǎo)意見，協(xié)調(diào)和解機制因而逐步確立。

二、行政訴訟調(diào)解制度的理論發(fā)展

在傳統(tǒng)行政法理論中，“公權(quán)力不可處分”、“當(dāng)事人法律地位不平等”等學(xué)說否定了行政可訴訟調(diào)解，在這類學(xué)說的影響下，我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條明文規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！?/p>

但隨著現(xiàn)代社會的進一步發(fā)展，政府僅擔(dān)任“守夜人”的角色是不夠的，福利國家的出現(xiàn)，使得現(xiàn)代行政法的功能從消極轉(zhuǎn)為積極，而行政相對方作為行政法律關(guān)系的主體，在行政爭議中更是具有獨立權(quán)利和利益的重要參與者，“當(dāng)事人法律地位不平等”學(xué)說不再適用。與此同時，“公權(quán)力不可處分”學(xué)說正遭受沖擊，公權(quán)力并非絕對不可處分，而是不可任意處分。行政主體在實踐中擁有較為普遍的自由裁量權(quán)，正如王名揚先生所言：“現(xiàn)代行政的特點是行政職務(wù)與行政權(quán)力的擴張，行政權(quán)力擴張的明顯表現(xiàn)是行政機關(guān)行使巨大的自由裁量權(quán)力。豐”與調(diào)解制度相對應(yīng)，國際社會中提出ADR（Alternative Disputes Resolution）“非訴訟糾紛解決程序”或“解決爭議的替代方式”，協(xié)商、調(diào)解等方式已逐步作為訴訟制度的補充，成為世界潮流。

在理論界積極探討行政訴訟調(diào)解制度可行性和必要性的同時，各級人民法院也通過種種方式變相進行調(diào)解。為順應(yīng)時代發(fā)展，最高人民法院從2007年以來發(fā)布了一系列司法解釋，逐步推動行政訴訟調(diào)解在實踐中嘗試開展。豑《行政訴訟法》的修訂更是打破了“行政訴訟不適用調(diào)解”的堅冰。修正案草案從一次審議稿的“行政賠償和行政機關(guān)依法給予補償?shù)陌讣钡蕉螌徸h稿的“行政賠償、行政機關(guān)依法給予補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件”，進一步擴大了行政案件可調(diào)解的范圍。最終《行政訴訟法》第60條對調(diào)解的原則也加以規(guī)定：“調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。”

三、協(xié)調(diào)和解與調(diào)解的對比分析

（一）依據(jù)不同

行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制所依據(jù)的《撤訴規(guī)定》是最高人民法院作出的司法解釋，位階過低，因此它只能通過規(guī)定行政機關(guān)改變被訴具體行政行為這一行為來變相地規(guī)范行政訴訟和解制度，而《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》雖然規(guī)定了具體的受案范圍，也僅為指導(dǎo)性文件，不能成為行政訴訟協(xié)調(diào)和解的有力支撐。因此行政訴訟協(xié)調(diào)和解突破了訴訟規(guī)則的制約，在性質(zhì)上只能歸屬于法院的一項工作機制。行政訴訟調(diào)解制度依據(jù)的是新《行政訴訟法》，已明確規(guī)定了調(diào)解制度的適用范圍，而調(diào)解制度本身基于在民事訴訟中的廣泛運用，已成為較為完善的制度規(guī)范，可供行政訴訟調(diào)解制度參考。

（二）受案范圍不同

結(jié)合《撤訴規(guī)定》與《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》，本文總結(jié)協(xié)調(diào)和解適用的行政案件主要包括以下幾類：行政賠償、補償案件；行政自由裁量權(quán)的案件；侵犯相對人合法權(quán)益案件；行政不作為案件。根據(jù)新修改的《行政訴訟法》，行政訴訟調(diào)解制度的受案范圍包括：行政賠償、行政機關(guān)依法給予補償?shù)陌讣?；行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件。

根據(jù)兩者的對比我們可以發(fā)現(xiàn)，《行政訴訟法》在修訂時仍較為謹(jǐn)慎，貫徹“有限調(diào)解”的原則，因此行政訴訟調(diào)解的適用范圍小于協(xié)調(diào)和解的受案范圍。

（三）參加人、參與形式不同

人民法院行政訴訟調(diào)解制度是在法官主持下進行的，參加人僅限于當(dāng)事人及代理人，且行政訴訟調(diào)解制度的形式較為固定，調(diào)解因其自身具有準(zhǔn)司法的特性在行政訴訟中更多地體現(xiàn)其嚴(yán)謹(jǐn)和慎重。行政訴訟協(xié)調(diào)機制對參加人并沒有限制，法院可以擴大參加人的范圍以便更好地解決糾紛。行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制的形式多樣，更加豐富，如以召開座談會、協(xié)調(diào)會、碰頭會、通氣會、等形式進行協(xié)調(diào)。豒

（四）結(jié)案方式不同

人民法院行政訴訟調(diào)解制度是法律明確規(guī)定的一項制度，調(diào)解書一旦送達就發(fā)生法律效力，對各方當(dāng)事人及人民法院等都具有拘束力，雙方當(dāng)事人依據(jù)調(diào)解書的結(jié)果來履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，調(diào)解書即為當(dāng)事人的合法權(quán)益的有效保障。行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制一般以原告撤訴作為結(jié)果。而根據(jù)我國《行政訴訟若干解釋》第36條規(guī)定，豓撤訴的直接后果便是行政相對人訴權(quán)的喪失，若想再以同一理由起訴已幾不可能，相對人實體權(quán)益的保護也成為空中樓閣。

四、《行政訴訟法》修改后的協(xié)調(diào)和解與調(diào)解

在司法實踐中，協(xié)調(diào)和解作為人民法院的工作機制正承擔(dān)著調(diào)解制度所帶來的“難以承受之重”，無論是法律依據(jù)還是操作規(guī)范，都沒有完整的體系。在新《行政訴訟法》出臺的背景下，協(xié)調(diào)和解機制與調(diào)解機制該如何協(xié)調(diào)、如何定位呢？本文通過對協(xié)調(diào)和解機制與調(diào)解制度的發(fā)展歷程、內(nèi)容形式等進行對比分析，認(rèn)為新時期下的協(xié)調(diào)和解與調(diào)解，應(yīng)遵循以下的準(zhǔn)則：

（一）以調(diào)解作為必要的訴訟制度

《行政訴訟法》修改明確行政調(diào)解制度后，有不少反對的聲音，他們認(rèn)為調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則、合法原則，但行政訴訟中的調(diào)解難以保障這一原則的深入貫徹。其實，他們反對的并不是調(diào)解制度本身，而是擔(dān)心調(diào)解制度到了實際運用中會被濫用、被異化。本文將調(diào)解與協(xié)調(diào)和解制度進行對比時，也發(fā)現(xiàn)了法院不尊重當(dāng)事人意愿進行和解、盲目追求撤訴率的種種亂象。但這個問題并非調(diào)解制度本身的問題，而是整個行政法環(huán)境和司法環(huán)境的問題，我們不能因此斷定調(diào)解制度不適用于行政訴訟。恰恰相反，調(diào)解制度適應(yīng)現(xiàn)代行政的需要，順應(yīng)日趨復(fù)雜的行政行為變化，也與國際社會大力推廣的ADR機制接軌，符合時代發(fā)展的潮流。同時，調(diào)解制度本來就生長于我國實際，有“東方經(jīng)驗”之稱，行政訴訟調(diào)解制度的建立可謂勢在必行。

（二）以協(xié)調(diào)和解作為補充的工作方法

近年來一系列有關(guān)協(xié)調(diào)和解制度的文件和方針出臺，其最終目的是形成規(guī)范化的調(diào)解制度，在有效解決行政糾紛的基礎(chǔ)上提升效率。在歷年的司法實踐中，協(xié)調(diào)和解機制在行政訴訟中發(fā)揮著越來越重要的作用，且其在新時期下仍然有存在的必要。與調(diào)解制度相比，協(xié)調(diào)和解的受案范圍更廣，同時，協(xié)調(diào)和解的對象不局限于當(dāng)事人且形式多樣，與現(xiàn)代社會紛繁復(fù)雜的行政行為相適應(yīng)。因此協(xié)調(diào)和解制度在未來實踐中的運用，應(yīng)集中在調(diào)解制度沒有涉及、但是協(xié)調(diào)和解機制規(guī)定可以進行協(xié)商的案件中，或者對于部分案件涉及人數(shù)眾多，利益關(guān)系復(fù)雜的案件，也可以采取協(xié)調(diào)和解的方式，充分發(fā)揮其靈活性和能動性。

（三）調(diào)解與協(xié)調(diào)和解相互補充，相互完善

行政訴訟中的調(diào)解與協(xié)調(diào)和解并非對立的關(guān)系，兩者在實踐中有交叉也有不同，應(yīng)相互補充，相互完善。行政訴訟的調(diào)解制度仍處于摸索階段，而協(xié)商和解機制已經(jīng)運行了一段時間，各級人民法院已對該機制有一定的了解，以協(xié)商和解作為調(diào)解的“先行軍”，有利于減少行政訴訟當(dāng)事人的抵觸情緒。另一方面，調(diào)解制度以其本身的制度優(yōu)勢，避免協(xié)商和解在操作過程中缺乏依據(jù)的尷尬。兩者在人民法院的具體工作中轉(zhuǎn)換運用，是將規(guī)范化的制度與靈活性的工作方式相結(jié)合，這樣才能真正做到“案結(jié)事了”，既切實解決了糾紛，又充分考慮當(dāng)事人的自由意志和自主選擇。

注釋：

建設(shè)公正高效權(quán)威的行政審判制度為構(gòu)建社會主義和諧社會提供有力司法保障———解讀肖揚在第五次全國行政審判工作會議上的講話[N].人民法院報，2007年3月29日.

《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》第1條：“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為違法或者不當(dāng)，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為?！?/p>

《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》第6條規(guī)定：“在不違背法律規(guī)定的前提下，除了對行政賠償案件依法開展調(diào)解外，在受理行政機關(guān)對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權(quán)等行政案件，行政機關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰、行政征收、行政補償和行政合同等行政案件，以及具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件時，應(yīng)當(dāng)重點做好案件協(xié)調(diào)工作?！?/p>

胡建淼，唐震.行政訴訟調(diào)解、和解抑或協(xié)調(diào)和解——基于經(jīng)驗事實和規(guī)范文本的考量[J].政法論壇，2011，04：52-61.

鄒榮，賈茵.論我國行政訴訟調(diào)解的正當(dāng)性構(gòu)建[J].行政法學(xué)研究，2012，02：26-31

楊飛.略論行政訴訟撤訴與行政訴訟協(xié)調(diào)機制——比較、銜接與規(guī)范[J].重慶行政，2009，05：65-67.

《行政訴訟若干解釋》第36條規(guī)定：“人民法院準(zhǔn)許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理?！?/p>

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）