論服務型政府的程序?qū)傩?/h1>
2014-04-29 00:00:00段平華
今日湖北·中旬刊 2014年12期
摘 要 作者認為服務型政府本質(zhì)是法治政府，法治政府通過法治化的政府活動為社會提供服務。法治化的政府活動只能是程序性活動。而程序是通過立法方式擬制，對應特定社會活動的、具有內(nèi)在關聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。服務型政府的確定性必將決定與之對應的行政法律程序，也具有獨特的性質(zhì)。這些特性表現(xiàn)為：行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應當和對應的行政活動相適應；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應政府的規(guī)則義務表達明晰；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應政府的義務規(guī)則具有責任承擔；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應具有與行政相對人權(quán)利對應的救濟規(guī)則。
關鍵詞 服務 政府 程序
建設服務型政府是全球范圍內(nèi)在后工業(yè)化時代得到普遍認同和推介的思想。構(gòu)建服務型政府被廣泛推行和在許多國家地區(qū)逐步建立，已是大勢所趨。隨著社會主義市場經(jīng)濟以及全球化和信息技術革命的發(fā)展，我國政治構(gòu)架，尤其是行政管理體制如何適應新時代的要求，打造我國的服務型政府，也被提到了新的高度，黨的十七大報告明確要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。這一提法將學者們理論中的構(gòu)建，推向社會政治實踐。本文著眼于探討服務型政府的程序問題，試圖結(jié)合實際就服務型政府和其程序之間的關系、及其程序?qū)傩宰饕粋€簡要的分析。
一、服務型政府的本質(zhì)是法治政府
“‘服務型政府’是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內(nèi)，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)。”豍或者說：“它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”豎
根據(jù)上述定義，服務型政府可以理解為就是“以民為本”的政府。是指在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意愿組建起來的以服務于社會、服務于所有社會成員為宗旨并承擔服務責任的政府。它意味著政府的產(chǎn)生、存在和運行都必須服從于社會的需要。
許多研討服務型政府的文獻都描述了服務型政府應當具有的這樣一些特征。比如：服務型政府應當是一個民主和負責的政府；還應當是一個權(quán)力有限、職能有限的政府；還應當是一個實現(xiàn)了合理分權(quán)、便民、高效的政府；還應當是一個廉潔、透明、忠于職守、勇于擔當?shù)恼桓鼞斒且粋€全力為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的政府。
“經(jīng)濟學視野中的服務型政府，所關注的核心是政府為經(jīng)濟主體服務的模式—主要依靠市場而不是權(quán)力配置資源；社會學視野中的服務型政府，所關注的核心是政府為社會主體服務的模式—提供公共服務和公共產(chǎn)品。它們所描述的都是一種應然狀態(tài)，是‘結(jié)果’。如何實現(xiàn)這種理想的結(jié)果呢？換句話說，如何確保政府心甘情愿地、恰如其分地為經(jīng)濟主體或社會主體提供優(yōu)質(zhì)服務和產(chǎn)品呢？前提就是這個政府必須是法治政府，而法治政府的實現(xiàn)有賴于正當程序。因此，在行政法的視野中，服務型政府就是法治政府。”豏
筆者贊同上述學者關于服務型政府就是法治政府的論斷。但筆者更注意這樣的邏輯基礎：政府作為由特定的人構(gòu)成的組織體。他同樣具有普通人共有的基本人性，而人性中追逐自由常常是最一般的表現(xiàn)。人類文明在政治權(quán)力之外，謳歌自由，追逐自由，將自由寫入國家憲章。因而，自由是人的一種本性在法理上是受到充分肯定的。人們心靈中的自由激蕩是人的本性表達，走進政府并擔當政府使命的人在這點上，與他人并無二致。但是，追逐自由的天性一旦和控制社會、控制他人的權(quán)力結(jié)合，往往會即刻畸變?yōu)槎髿⑺俗杂伞⑴で鐣V常的意志。歷史上的政府，之所以更多的表現(xiàn)為統(tǒng)治性、管制性，和政治環(huán)境中允許存在不受拘束的自由權(quán)力是分不開的。不論何等級別的政府因為其在實際運作中，大多行為都是基于自身的利益需求或價值導向，運用自身的自由意志，充滿個性的表達而自然而然形成了歷史上的統(tǒng)治型政府。
民主政治限制了政府的“自由”，政府的權(quán)力不再像封建王朝那樣來自王權(quán)，而是來自人民授權(quán)，授權(quán)的權(quán)力顯然是有限的，自由便有了邊界。僅僅有邊界依然是不夠的，人民還必須將需要政府做的事情一一設定；將政府做事的方式、方法一一設定；將政府做事的后果一一設定；將政府做事的途徑、耗費一一設定；總之，就是將自己的各種需要用法律的方式予以表達，然后要求政府一一做來，一一滿足。政府的“自由”在這種政治背景中，受到了越來越多的約束，而約束政府自由的只能是人民用權(quán)力進行的法律表達。最終，社會才能得到克服了自由好動天性、克服了統(tǒng)治欲望膨脹和權(quán)力恣意張揚本性的“服務型政府”。服務型政府相對于政府及其成員而言，應當是民主政治架構(gòu)中，在新時期、新時代不可規(guī)避的不二選擇。
二、服務型政府是通過各類行政活動表現(xiàn)出來的法治政府
人們在如何打造服務型政府的探討中，更多的注意到了路徑選擇中的理念轉(zhuǎn)變、政府角色轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變、公民參與等；以及在制度建設中提出建立和推行崗位責任制、政務公開制、責任追究制、績效評估制等。而大多忽略了服務型政府的動態(tài)屬性。政府是否“服務”并不是簡單的實體意義的價值選項；政府是否民主和負責？政府是否權(quán)力有限？政府是否便民、高效？政府是否廉潔、透明、忠于職守、勇于擔當？顯然不是靜態(tài)中的價值判斷可以予以解決的問題。政府的服務必然表現(xiàn)在所有的行政活動之中。
行政活動是政府行使職權(quán)，履行使命的的具體工作。這些具體工作或許根據(jù)政府之間的職能分工（如：工商行政、稅務行政、教育行政、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、人事行政、司法行政、治安管理等），或許根據(jù)政府的職級分工（如：中央行政、省級政府、轄區(qū)的市級政府、縣級行政等），亦或許根據(jù)某一政府或政府部門的具體責任，而區(qū)分為許多不同的內(nèi)容。只有通過各個政府機構(gòu)或職能部門的不斷進行的行政活動，我們才可以看到政府的動態(tài)位移及其價值走向。而這其中缺失制約、純粹任由政府自由行政的動態(tài)價值走向，在多年的歷史實踐中，總能令我們不斷驗證孟德斯鳩的那句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人一直使用權(quán)力到有界限的地方為止。”其實，也正是政府“自由”的本性，在約束不到位的境況中，自然的表現(xiàn)而已。這種境況中的政府，自然不可能成為“服務型政府”。政府主體行為的自由屬性只有在規(guī)則的拘束中才能受控制，從而指向服務型政府所需要的方向和方式。
在這些各類各型的行政活動中，我們便可以充分注意到行政程序的存在。這里的“程序是指能夠使一個相對獨立的社會事務活動的進行過程得以有序的那些制約因素所共同組合成的一套規(guī)則系統(tǒng)或支持體系。他們通常表現(xiàn)為一整套特定規(guī)則的集合（包括時間規(guī)則、地點規(guī)則、行為方式規(guī)則、反應規(guī)則等）體，這些規(guī)則集合體內(nèi)的各規(guī)則彼此之間存在著內(nèi)在的關聯(lián)性。”豐這段話的含義是指政府的各種行政活動只有在行政程序的制約下，才能表現(xiàn)出秩序。而此時的程序自然是指通過法律所確定的、對應特定行政活動的規(guī)則，是“通過立法方式擬制，對應特定社會活動的、具有內(nèi)在關聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。”豑
三、服務型政府和行政法律程序
“在討論法律程序的問題上，淵源于‘實體為重’價值思維的傳統(tǒng)，人們熱衷于討論正當法律程序。但相對一個自然物品或社會活動，人們都可以提出‘度’的問題，比如：強度、韌度、長度、寬度、深度、速度等。正當法律程序必須是具體的法律程序，它必須指向某一個具體的社會活動。因而，沒有具體指向的法律程序是抽象的，抽象的法律程序也是中性的，無所謂正當。有意義的法律程序只能是具體的，具體的法律程序總是或高或低、或左或右、或疏或密、或長或短、或韌或脆的存在著。在實體價值判斷中，它們必然是正當?shù)幕虿徽數(shù)摹⒒蚪橛谡敽筒徽斨g，同時混合著正當和不正當?shù)囊蛩氐姆沙绦颉！必U
為了獲得政府行政活動的秩序，我國具有立法權(quán)或規(guī)則制定權(quán)的各級主體，通過制定法律規(guī)則或規(guī)則，使得任何一種政府活動，都幾乎得到了與之對應的程序。我們把其中通過立法活動設立的、具有法律意義的規(guī)則集合，稱之為“行政法律程序”。
行政法律程序是法律程序的重要類型之一，而法律程序首先面對的是否正當?shù)囊苫螅瑴Y源于英國的自然正義，被推崇為正當法律程序的原則：“任何人都不得充當自己的法官”和“任何人的陳述皆應當被公平聽取”等核心內(nèi)容，實質(zhì)上僅僅屬于最低限度的正當問題。而該原則指向的“正當”或“正當性”從本質(zhì)上屬于法律程序的價值判斷與選擇問題，或者說是法律程序的“實體”問題，也可稱“正當性”問題。這里的正當性問題，在實體意義上幫助我們甄別法律程序是否具有起碼的正義基礎。除此之外，并沒有能幫助我們尋找并得到一個判斷法律程序是否具有“服務型”意義的尺度。
另外，法律程序還需要考證自身的“程序”問題。法律程序的“程序”問題應當歸結(jié)為“程序性”。是指一個法律程序應當在多大程度上表現(xiàn)為程序，或表現(xiàn)為程序的特征有多少和多強？程序性是以程序本身特征的強弱來體現(xiàn)的。其中狹義的程序性含義可以單純的指組成程序規(guī)則的數(shù)量的多與少，比如我國行政許可法有83個條文，行政處罰法有64個條文，行政復議法有43個條文，行政訴訟法有75個條文（其中的義務性條款對程序性起著決定性作用）。廣義的含義則也應當包含組成程序規(guī)則之間的關系等。凡具體的法律程序均須具有“程序性”。狹義的“‘程序性’專指法律程序作為法律規(guī)則集合體所體現(xiàn)出的程序化程度。這是一個由法律程序?qū)纳鐣顒觾?nèi)在復雜性程度和法律程序為其設置的程序規(guī)則數(shù)目，經(jīng)過彼此比例分析和測量后，提出的一個用來衡量法律程序的程序化程度的指標體系的概念”豓
筆者以為，服務型政府的確定性必將決定那些與之對應的行政法律程序，需要具有獨特的性質(zhì)，這種獨特的性質(zhì)必須能夠被學術性的表達和總結(jié)。但當前學界關于服務型政府的討論顯然沒有注意到其在程序過程中應當具有的品質(zhì)。呈現(xiàn)在人們眼前的行政法律程序不會天然的存在正當性，也不會天然的具有程序適當性。那些行政法律程序本身實質(zhì)也是一種可以被塑造變形的規(guī)則系統(tǒng)。人們可以選擇塑造什么樣的規(guī)則系統(tǒng)，也即打造什么樣的法律程序，往往也就意味著在選擇打造什么樣的政府。當人們需要選擇打造服務型政府時，那么在法律程序的各個具體規(guī)則的設計表達、以及法律規(guī)則數(shù)量設定取值中，提出應當如何選擇？或者說他們具有哪些獨有的特征？將會成為我們給予服務型政府實體意義的研究之外，進行程序關注的一個切口。
四、服務型政府的行政法律程序特質(zhì)
在實體意義上判斷一個政府屬于服務型政府和在程序意義上判斷一個政府是服務型政府，具有許多不同。實體意義中，眾多學者所討論的服務型政府應當是“有限”、“高效”、“便民”、“負責”的政府。這些用于衡量政府是否服務的“有限”、“有效”、“負責”等概念，更多表現(xiàn)為一種價值指向。倘若沒有具體動態(tài)中的程序設定，而程序設定如果沒有體現(xiàn)為一定的規(guī)則語言表達，一定的規(guī)則語言表達又如果沒有運用限制政府自由的規(guī)則形式，那么所謂的“有限”、“高效”、“便民”、“負責”便只能屬于鏡中之花和水中之月。政府“人性”中的自由本色，必將恢復其與權(quán)力相互結(jié)合后的天然秉性，從而不斷的暴露出其恣意的特色。筆者以為服務型政府的行政法律程序必然的當具有以下四方面的特質(zhì)。
（一）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應當和對應的行政活動相適應
法律程序是程序規(guī)則的集合體。而程序規(guī)則總數(shù)量的多少，決定著一般意義的程序性強弱。程序的特征最主要的表現(xiàn)應當是：人們的活動或關系在限定的時空范圍內(nèi)因為程序的制約而有序。而并不是人們有序的活動或社會關系本身等于程序。所以程序和程序行為過程應被視為兩個層面的問題。法律程序必然是以“行為義務”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則體系，那些沒有或脫離程序予以規(guī)范和引導的人類行為或社會關系將是自由的和無序的，因而也必將是非程序性的、或權(quán)利性的。以“行為義務”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則在一個特定的行政活動中的數(shù)量多少，事實上也決定了相應主體剩余的“自由”空間還有多少。相應的規(guī)則越多，對應主體受到的限制自然也越多；相應的規(guī)則越少，則對應主體的“自由”自然也越大。政府權(quán)力、職能是否“有限”和程序規(guī)則的多少直接關聯(lián)。
（二）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應政府的規(guī)則義務，立法表達必須明晰
國務院2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政曾提出了明確、具體的要求。但我國長期以來奉行摸石頭過河，體現(xiàn)在立法中宜粗不宜細的立法理念，導致大量法律、法規(guī)，其中的法律規(guī)則原則性強而操作性弱，即缺乏“程序性”、缺乏適度的法律程序調(diào)整和規(guī)范相關社會活動的實施。其實質(zhì)就是在程序操作上留下模糊空間，而便于在實施過程中隨機調(diào)控。后果就是大量的法律、法規(guī)淪落為空置或虛設的法律，或說是“看”法（即只能看，不能用的法）。以至于在我國出現(xiàn)了專門對應研究該類問題的“模糊法學”。立法中的模糊表達是特定情況下的立法技術。但在打造服務型政府的法律程序構(gòu)成中，大量的模糊表達只能使得行政權(quán)力獲得更為自由的裁量空間和發(fā)揮余地，而所謂的“高效”、“便民”更易于演變?yōu)殂紤泻屠骸Ｒ虼耍姓沙绦虻臉?gòu)成規(guī)則中，對應政府的程序規(guī)則是否義務清晰，表達明確，顯然又是是一個衡量服務型政府是否成立的指標。
（三）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應政府的義務規(guī)則，程序責任必須明確
打造服務型政府，在行政法律程序中除了對應政府的規(guī)則義務表達應當更加明晰，另一個非常重要的程序特征，即對應政府的程序法律責任同樣應當與程序義務明晰的對應。
在我國現(xiàn)有的大多程序立法中，可以很輕易的發(fā)現(xiàn)程序規(guī)則在程序義務規(guī)則設計和程序責任規(guī)則設計中對公權(quán)主體的縱容或疏忽。具體的表現(xiàn)就是在大多法律程序安排中，在為公權(quán)主體設定了相關程序義務規(guī)則后，卻忽略或缺失與義務規(guī)則對應而具體的責任規(guī)則。表現(xiàn)在實踐中，便是當公權(quán)主體（包括行政法律程序中的行政機關）違法行政程序義務的時候，不必要擔心可能會發(fā)生的程序法律責任，類似的法律責任即使存在，依據(jù)程序法律的設計也多是蓋然的和可能的。顯然，這種狀態(tài)中的行政法律程序，與打造服務型政府所需要的法律程序，具有本質(zhì)的差異。在法律程序中，明確的擔當義務，并承擔責任，才能將服務屬性落到實處；才能夠真正讓政府以身作則，推動全社會法治進步。
（四）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應具有與行政相對人權(quán)利對應的救濟規(guī)則
在行政法律程序中設置政府義務，實現(xiàn)相對人的權(quán)利，是建設服務型政府的程序中的基本內(nèi)容。但政府義務規(guī)則的存在，以及政府不能履行義務時的責任追究，都不能取代對于行政相對人的權(quán)利救濟。在行政法律程序中對應行政相對人的權(quán)利設置具體的程序或?qū)嶓w救濟方式，是約束和實現(xiàn)政府服務性質(zhì)的微觀制度基礎，也是政府做到“全心全意為人民服務”的制度保障。
我國當前的行政法律程序架構(gòu)中，關于相對人權(quán)利救濟的制度安排已經(jīng)基本具備。但具體實施中尚存在許多模糊和困難，尤其針對程序性權(quán)利的尊重與救濟明顯不足。對此，尚需要結(jié)合具體的程序制度進行針對性的完善。
五、服務型政府的其他程序問題
實現(xiàn)并保障政府向全社會、向全體公民提供高效、有益的服務，是通過具體法律程序的安排，才能達成的法治建設課題，也是實現(xiàn)法治國家的基礎制度建設問題。
除此之外，依據(jù)我國憲法設定的權(quán)力分工，我國政府的權(quán)力是一種直接施之于社會，服務于社會的公共權(quán)力，其具有直接與社會相銜接，為社會提供服務和管理的屬性，也同時決定了這種權(quán)力是一種非常容易出現(xiàn)偏差的權(quán)力，因而需要在法治架構(gòu)中，設置與之對應的監(jiān)督和糾錯機制。例如我國在行政權(quán)體系內(nèi)設置的監(jiān)察制度、審計制度、行政復議制度；我國在行政權(quán)體系外對應行政權(quán)可能的錯誤，設置的行政訴訟制度、人大權(quán)力監(jiān)督等等。每一個具體的監(jiān)督或制約活動，本質(zhì)上也都是法律程序問題。
這些與構(gòu)建服務型政府相互銜接或提供保障、或予以制約、或提供救濟的活動，其所遵循的也必須是對應的、適宜的法律程序。這些法律程序是否針對性的適宜或不足，同樣會對服務型政府的構(gòu)建產(chǎn)生或積極，或消極的影響。
不斷進步的、科學的立法程序；暢通、有效的司法程序；行政系統(tǒng)內(nèi)部日益完善的自我制約監(jiān)督程序，會幫助我們完成權(quán)力制約、權(quán)利救濟、責任承擔，以及實現(xiàn)法律程序更新升級等不斷發(fā)展的過程。
注釋：
施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構(gòu)條件[J].社會科學，2010（2）：3-11.
劉熙瑞.服務型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002 （7）：5-7.
解志勇.正當程序：服務型政府建構(gòu)的行政法機制.中國法學會行政法學研究會，2008年年會論文.
黃捷，劉曉廣，楊立云等.法律程序關系論[M].湖南師范大學出版社，2009：7，10，13.
黃捷.論適度的法律程序[J].湖南師范大學社科學報，2010（4）.
（作者單位：湖南警察學院法律系）
摘 要 作者認為服務型政府本質(zhì)是法治政府，法治政府通過法治化的政府活動為社會提供服務。法治化的政府活動只能是程序性活動。而程序是通過立法方式擬制，對應特定社會活動的、具有內(nèi)在關聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。服務型政府的確定性必將決定與之對應的行政法律程序，也具有獨特的性質(zhì)。這些特性表現(xiàn)為：行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應當和對應的行政活動相適應；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應政府的規(guī)則義務表達明晰；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應政府的義務規(guī)則具有責任承擔；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應具有與行政相對人權(quán)利對應的救濟規(guī)則。
關鍵詞 服務 政府 程序
建設服務型政府是全球范圍內(nèi)在后工業(yè)化時代得到普遍認同和推介的思想。構(gòu)建服務型政府被廣泛推行和在許多國家地區(qū)逐步建立，已是大勢所趨。隨著社會主義市場經(jīng)濟以及全球化和信息技術革命的發(fā)展，我國政治構(gòu)架，尤其是行政管理體制如何適應新時代的要求，打造我國的服務型政府，也被提到了新的高度，黨的十七大報告明確要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。這一提法將學者們理論中的構(gòu)建，推向社會政治實踐。本文著眼于探討服務型政府的程序問題，試圖結(jié)合實際就服務型政府和其程序之間的關系、及其程序?qū)傩宰饕粋€簡要的分析。
一、服務型政府的本質(zhì)是法治政府
“‘服務型政府’是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內(nèi)，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)。”豍或者說：“它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”豎
根據(jù)上述定義，服務型政府可以理解為就是“以民為本”的政府。是指在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意愿組建起來的以服務于社會、服務于所有社會成員為宗旨并承擔服務責任的政府。它意味著政府的產(chǎn)生、存在和運行都必須服從于社會的需要。
許多研討服務型政府的文獻都描述了服務型政府應當具有的這樣一些特征。比如：服務型政府應當是一個民主和負責的政府；還應當是一個權(quán)力有限、職能有限的政府；還應當是一個實現(xiàn)了合理分權(quán)、便民、高效的政府；還應當是一個廉潔、透明、忠于職守、勇于擔當?shù)恼桓鼞斒且粋€全力為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的政府。
“經(jīng)濟學視野中的服務型政府，所關注的核心是政府為經(jīng)濟主體服務的模式—主要依靠市場而不是權(quán)力配置資源；社會學視野中的服務型政府，所關注的核心是政府為社會主體服務的模式—提供公共服務和公共產(chǎn)品。它們所描述的都是一種應然狀態(tài)，是‘結(jié)果’。如何實現(xiàn)這種理想的結(jié)果呢？換句話說，如何確保政府心甘情愿地、恰如其分地為經(jīng)濟主體或社會主體提供優(yōu)質(zhì)服務和產(chǎn)品呢？前提就是這個政府必須是法治政府，而法治政府的實現(xiàn)有賴于正當程序。因此，在行政法的視野中，服務型政府就是法治政府。”豏
筆者贊同上述學者關于服務型政府就是法治政府的論斷。但筆者更注意這樣的邏輯基礎：政府作為由特定的人構(gòu)成的組織體。他同樣具有普通人共有的基本人性，而人性中追逐自由常常是最一般的表現(xiàn)。人類文明在政治權(quán)力之外，謳歌自由，追逐自由，將自由寫入國家憲章。因而，自由是人的一種本性在法理上是受到充分肯定的。人們心靈中的自由激蕩是人的本性表達，走進政府并擔當政府使命的人在這點上，與他人并無二致。但是，追逐自由的天性一旦和控制社會、控制他人的權(quán)力結(jié)合，往往會即刻畸變?yōu)槎髿⑺俗杂伞⑴で鐣V常的意志。歷史上的政府，之所以更多的表現(xiàn)為統(tǒng)治性、管制性，和政治環(huán)境中允許存在不受拘束的自由權(quán)力是分不開的。不論何等級別的政府因為其在實際運作中，大多行為都是基于自身的利益需求或價值導向，運用自身的自由意志，充滿個性的表達而自然而然形成了歷史上的統(tǒng)治型政府。
民主政治限制了政府的“自由”，政府的權(quán)力不再像封建王朝那樣來自王權(quán)，而是來自人民授權(quán)，授權(quán)的權(quán)力顯然是有限的，自由便有了邊界。僅僅有邊界依然是不夠的，人民還必須將需要政府做的事情一一設定；將政府做事的方式、方法一一設定；將政府做事的后果一一設定；將政府做事的途徑、耗費一一設定；總之，就是將自己的各種需要用法律的方式予以表達，然后要求政府一一做來，一一滿足。政府的“自由”在這種政治背景中，受到了越來越多的約束，而約束政府自由的只能是人民用權(quán)力進行的法律表達。最終，社會才能得到克服了自由好動天性、克服了統(tǒng)治欲望膨脹和權(quán)力恣意張揚本性的“服務型政府”。服務型政府相對于政府及其成員而言，應當是民主政治架構(gòu)中，在新時期、新時代不可規(guī)避的不二選擇。
二、服務型政府是通過各類行政活動表現(xiàn)出來的法治政府
人們在如何打造服務型政府的探討中，更多的注意到了路徑選擇中的理念轉(zhuǎn)變、政府角色轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變、公民參與等；以及在制度建設中提出建立和推行崗位責任制、政務公開制、責任追究制、績效評估制等。而大多忽略了服務型政府的動態(tài)屬性。政府是否“服務”并不是簡單的實體意義的價值選項；政府是否民主和負責？政府是否權(quán)力有限？政府是否便民、高效？政府是否廉潔、透明、忠于職守、勇于擔當？顯然不是靜態(tài)中的價值判斷可以予以解決的問題。政府的服務必然表現(xiàn)在所有的行政活動之中。
行政活動是政府行使職權(quán)，履行使命的的具體工作。這些具體工作或許根據(jù)政府之間的職能分工（如：工商行政、稅務行政、教育行政、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、人事行政、司法行政、治安管理等），或許根據(jù)政府的職級分工（如：中央行政、省級政府、轄區(qū)的市級政府、縣級行政等），亦或許根據(jù)某一政府或政府部門的具體責任，而區(qū)分為許多不同的內(nèi)容。只有通過各個政府機構(gòu)或職能部門的不斷進行的行政活動，我們才可以看到政府的動態(tài)位移及其價值走向。而這其中缺失制約、純粹任由政府自由行政的動態(tài)價值走向，在多年的歷史實踐中，總能令我們不斷驗證孟德斯鳩的那句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人一直使用權(quán)力到有界限的地方為止。”其實，也正是政府“自由”的本性，在約束不到位的境況中，自然的表現(xiàn)而已。這種境況中的政府，自然不可能成為“服務型政府”。政府主體行為的自由屬性只有在規(guī)則的拘束中才能受控制，從而指向服務型政府所需要的方向和方式。
在這些各類各型的行政活動中，我們便可以充分注意到行政程序的存在。這里的“程序是指能夠使一個相對獨立的社會事務活動的進行過程得以有序的那些制約因素所共同組合成的一套規(guī)則系統(tǒng)或支持體系。他們通常表現(xiàn)為一整套特定規(guī)則的集合（包括時間規(guī)則、地點規(guī)則、行為方式規(guī)則、反應規(guī)則等）體，這些規(guī)則集合體內(nèi)的各規(guī)則彼此之間存在著內(nèi)在的關聯(lián)性。”豐這段話的含義是指政府的各種行政活動只有在行政程序的制約下，才能表現(xiàn)出秩序。而此時的程序自然是指通過法律所確定的、對應特定行政活動的規(guī)則，是“通過立法方式擬制，對應特定社會活動的、具有內(nèi)在關聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。”豑
三、服務型政府和行政法律程序
“在討論法律程序的問題上，淵源于‘實體為重’價值思維的傳統(tǒng)，人們熱衷于討論正當法律程序。但相對一個自然物品或社會活動，人們都可以提出‘度’的問題，比如：強度、韌度、長度、寬度、深度、速度等。正當法律程序必須是具體的法律程序，它必須指向某一個具體的社會活動。因而，沒有具體指向的法律程序是抽象的，抽象的法律程序也是中性的，無所謂正當。有意義的法律程序只能是具體的，具體的法律程序總是或高或低、或左或右、或疏或密、或長或短、或韌或脆的存在著。在實體價值判斷中，它們必然是正當?shù)幕虿徽數(shù)摹⒒蚪橛谡敽筒徽斨g，同時混合著正當和不正當?shù)囊蛩氐姆沙绦颉！必U
為了獲得政府行政活動的秩序，我國具有立法權(quán)或規(guī)則制定權(quán)的各級主體，通過制定法律規(guī)則或規(guī)則，使得任何一種政府活動，都幾乎得到了與之對應的程序。我們把其中通過立法活動設立的、具有法律意義的規(guī)則集合，稱之為“行政法律程序”。
行政法律程序是法律程序的重要類型之一，而法律程序首先面對的是否正當?shù)囊苫螅瑴Y源于英國的自然正義，被推崇為正當法律程序的原則：“任何人都不得充當自己的法官”和“任何人的陳述皆應當被公平聽取”等核心內(nèi)容，實質(zhì)上僅僅屬于最低限度的正當問題。而該原則指向的“正當”或“正當性”從本質(zhì)上屬于法律程序的價值判斷與選擇問題，或者說是法律程序的“實體”問題，也可稱“正當性”問題。這里的正當性問題，在實體意義上幫助我們甄別法律程序是否具有起碼的正義基礎。除此之外，并沒有能幫助我們尋找并得到一個判斷法律程序是否具有“服務型”意義的尺度。
另外，法律程序還需要考證自身的“程序”問題。法律程序的“程序”問題應當歸結(jié)為“程序性”。是指一個法律程序應當在多大程度上表現(xiàn)為程序，或表現(xiàn)為程序的特征有多少和多強？程序性是以程序本身特征的強弱來體現(xiàn)的。其中狹義的程序性含義可以單純的指組成程序規(guī)則的數(shù)量的多與少，比如我國行政許可法有83個條文，行政處罰法有64個條文，行政復議法有43個條文，行政訴訟法有75個條文（其中的義務性條款對程序性起著決定性作用）。廣義的含義則也應當包含組成程序規(guī)則之間的關系等。凡具體的法律程序均須具有“程序性”。狹義的“‘程序性’專指法律程序作為法律規(guī)則集合體所體現(xiàn)出的程序化程度。這是一個由法律程序?qū)纳鐣顒觾?nèi)在復雜性程度和法律程序為其設置的程序規(guī)則數(shù)目，經(jīng)過彼此比例分析和測量后，提出的一個用來衡量法律程序的程序化程度的指標體系的概念”豓
筆者以為，服務型政府的確定性必將決定那些與之對應的行政法律程序，需要具有獨特的性質(zhì)，這種獨特的性質(zhì)必須能夠被學術性的表達和總結(jié)。但當前學界關于服務型政府的討論顯然沒有注意到其在程序過程中應當具有的品質(zhì)。呈現(xiàn)在人們眼前的行政法律程序不會天然的存在正當性，也不會天然的具有程序適當性。那些行政法律程序本身實質(zhì)也是一種可以被塑造變形的規(guī)則系統(tǒng)。人們可以選擇塑造什么樣的規(guī)則系統(tǒng)，也即打造什么樣的法律程序，往往也就意味著在選擇打造什么樣的政府。當人們需要選擇打造服務型政府時，那么在法律程序的各個具體規(guī)則的設計表達、以及法律規(guī)則數(shù)量設定取值中，提出應當如何選擇？或者說他們具有哪些獨有的特征？將會成為我們給予服務型政府實體意義的研究之外，進行程序關注的一個切口。
四、服務型政府的行政法律程序特質(zhì)
在實體意義上判斷一個政府屬于服務型政府和在程序意義上判斷一個政府是服務型政府，具有許多不同。實體意義中，眾多學者所討論的服務型政府應當是“有限”、“高效”、“便民”、“負責”的政府。這些用于衡量政府是否服務的“有限”、“有效”、“負責”等概念，更多表現(xiàn)為一種價值指向。倘若沒有具體動態(tài)中的程序設定，而程序設定如果沒有體現(xiàn)為一定的規(guī)則語言表達，一定的規(guī)則語言表達又如果沒有運用限制政府自由的規(guī)則形式，那么所謂的“有限”、“高效”、“便民”、“負責”便只能屬于鏡中之花和水中之月。政府“人性”中的自由本色，必將恢復其與權(quán)力相互結(jié)合后的天然秉性，從而不斷的暴露出其恣意的特色。筆者以為服務型政府的行政法律程序必然的當具有以下四方面的特質(zhì)。
（一）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應當和對應的行政活動相適應
法律程序是程序規(guī)則的集合體。而程序規(guī)則總數(shù)量的多少，決定著一般意義的程序性強弱。程序的特征最主要的表現(xiàn)應當是：人們的活動或關系在限定的時空范圍內(nèi)因為程序的制約而有序。而并不是人們有序的活動或社會關系本身等于程序。所以程序和程序行為過程應被視為兩個層面的問題。法律程序必然是以“行為義務”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則體系，那些沒有或脫離程序予以規(guī)范和引導的人類行為或社會關系將是自由的和無序的，因而也必將是非程序性的、或權(quán)利性的。以“行為義務”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則在一個特定的行政活動中的數(shù)量多少，事實上也決定了相應主體剩余的“自由”空間還有多少。相應的規(guī)則越多，對應主體受到的限制自然也越多；相應的規(guī)則越少，則對應主體的“自由”自然也越大。政府權(quán)力、職能是否“有限”和程序規(guī)則的多少直接關聯(lián)。
（二）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應政府的規(guī)則義務，立法表達必須明晰
國務院2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政曾提出了明確、具體的要求。但我國長期以來奉行摸石頭過河，體現(xiàn)在立法中宜粗不宜細的立法理念，導致大量法律、法規(guī)，其中的法律規(guī)則原則性強而操作性弱，即缺乏“程序性”、缺乏適度的法律程序調(diào)整和規(guī)范相關社會活動的實施。其實質(zhì)就是在程序操作上留下模糊空間，而便于在實施過程中隨機調(diào)控。后果就是大量的法律、法規(guī)淪落為空置或虛設的法律，或說是“看”法（即只能看，不能用的法）。以至于在我國出現(xiàn)了專門對應研究該類問題的“模糊法學”。立法中的模糊表達是特定情況下的立法技術。但在打造服務型政府的法律程序構(gòu)成中，大量的模糊表達只能使得行政權(quán)力獲得更為自由的裁量空間和發(fā)揮余地，而所謂的“高效”、“便民”更易于演變?yōu)殂紤泻屠骸Ｒ虼耍姓沙绦虻臉?gòu)成規(guī)則中，對應政府的程序規(guī)則是否義務清晰，表達明確，顯然又是是一個衡量服務型政府是否成立的指標。
（三）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應政府的義務規(guī)則，程序責任必須明確
打造服務型政府，在行政法律程序中除了對應政府的規(guī)則義務表達應當更加明晰，另一個非常重要的程序特征，即對應政府的程序法律責任同樣應當與程序義務明晰的對應。
在我國現(xiàn)有的大多程序立法中，可以很輕易的發(fā)現(xiàn)程序規(guī)則在程序義務規(guī)則設計和程序責任規(guī)則設計中對公權(quán)主體的縱容或疏忽。具體的表現(xiàn)就是在大多法律程序安排中，在為公權(quán)主體設定了相關程序義務規(guī)則后，卻忽略或缺失與義務規(guī)則對應而具體的責任規(guī)則。表現(xiàn)在實踐中，便是當公權(quán)主體（包括行政法律程序中的行政機關）違法行政程序義務的時候，不必要擔心可能會發(fā)生的程序法律責任，類似的法律責任即使存在，依據(jù)程序法律的設計也多是蓋然的和可能的。顯然，這種狀態(tài)中的行政法律程序，與打造服務型政府所需要的法律程序，具有本質(zhì)的差異。在法律程序中，明確的擔當義務，并承擔責任，才能將服務屬性落到實處；才能夠真正讓政府以身作則，推動全社會法治進步。
（四）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應具有與行政相對人權(quán)利對應的救濟規(guī)則
在行政法律程序中設置政府義務，實現(xiàn)相對人的權(quán)利，是建設服務型政府的程序中的基本內(nèi)容。但政府義務規(guī)則的存在，以及政府不能履行義務時的責任追究，都不能取代對于行政相對人的權(quán)利救濟。在行政法律程序中對應行政相對人的權(quán)利設置具體的程序或?qū)嶓w救濟方式，是約束和實現(xiàn)政府服務性質(zhì)的微觀制度基礎，也是政府做到“全心全意為人民服務”的制度保障。
我國當前的行政法律程序架構(gòu)中，關于相對人權(quán)利救濟的制度安排已經(jīng)基本具備。但具體實施中尚存在許多模糊和困難，尤其針對程序性權(quán)利的尊重與救濟明顯不足。對此，尚需要結(jié)合具體的程序制度進行針對性的完善。
五、服務型政府的其他程序問題
實現(xiàn)并保障政府向全社會、向全體公民提供高效、有益的服務，是通過具體法律程序的安排，才能達成的法治建設課題，也是實現(xiàn)法治國家的基礎制度建設問題。
除此之外，依據(jù)我國憲法設定的權(quán)力分工，我國政府的權(quán)力是一種直接施之于社會，服務于社會的公共權(quán)力，其具有直接與社會相銜接，為社會提供服務和管理的屬性，也同時決定了這種權(quán)力是一種非常容易出現(xiàn)偏差的權(quán)力，因而需要在法治架構(gòu)中，設置與之對應的監(jiān)督和糾錯機制。例如我國在行政權(quán)體系內(nèi)設置的監(jiān)察制度、審計制度、行政復議制度；我國在行政權(quán)體系外對應行政權(quán)可能的錯誤，設置的行政訴訟制度、人大權(quán)力監(jiān)督等等。每一個具體的監(jiān)督或制約活動，本質(zhì)上也都是法律程序問題。
這些與構(gòu)建服務型政府相互銜接或提供保障、或予以制約、或提供救濟的活動，其所遵循的也必須是對應的、適宜的法律程序。這些法律程序是否針對性的適宜或不足，同樣會對服務型政府的構(gòu)建產(chǎn)生或積極，或消極的影響。
不斷進步的、科學的立法程序；暢通、有效的司法程序；行政系統(tǒng)內(nèi)部日益完善的自我制約監(jiān)督程序，會幫助我們完成權(quán)力制約、權(quán)利救濟、責任承擔，以及實現(xiàn)法律程序更新升級等不斷發(fā)展的過程。
注釋：
施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構(gòu)條件[J].社會科學，2010（2）：3-11.
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（作者單位：湖南警察學院法律系）
