構建財政扶貧高效率的龍鳳體制

摘 要 政府使用財政資金扶好貧是更好發揮政府作用的體現。調研發現恩施龍鳳試點財政扶貧資金效率低，效率低的原因是資金來源與使用的分散。通過大部制改革整合行政體制，實現財政資金整合，提高財政資金扶貧效率，從而撬動、導引市場資本參與扶貧。

關鍵詞 財政扶貧 效率 龍鳳體制

在人類社會發展歷程中，或者在一個國家、一個地區經濟社會發展中，貧窮與富?？偸谴嬖诘?。扶貧是一個普遍的永恒的課題。扶貧資金來源主要包括財政扶貧資金、金融扶貧資金、市場扶貧資金三大類。扶貧是政府應有之職，也是政府的應有之責，政府花錢扶貧是應該的，花好扶貧的錢也是不容易的，因此，要使財政資金在扶貧中發揮高效率、大作用，就是政府不懈追求一項理想目標。財政扶貧資金在解決扶貧資金來源中起引導、杠桿作用，用有限的財政扶貧資金撬動社會資金、市場資本為扶貧工作發揮作用，就需要構建財政扶貧資金高效率的體制機制。

一、財政扶貧是更好發揮政府作用的重要體現

在市場經濟下，按照生產要素分配原則和市場經濟效率原則的要求對提供和創造不同效率的人們給予不同的報酬，這必然產生兩極分化和貧富懸殊。依靠市場機制來解決社會公平、協調發展等問題是比較困難的。在這種情況下，貧困問題最容易被忽略，因此必須由政府干預來彌補市場的缺陷。扶貧簡單來看是一種“逆市場調節”行為，從深層次角度來看，扶貧是更高級、更長遠的市場取向行為，是以政府的作用彌補市場功能的重要缺陷，亦即提供一種特殊的公共產品，而提供公共產品是公共財政的主要特征。我國現在雖然正在走向市場經濟體制，但社會主義國家的性質并沒有改變，更應該強調解決貧困問題，走共同富裕的道路仍然是黨和國家不懈追求的目標。即是在完全的市場經濟下，財政扶貧也不可能因市場經濟體制的健全完善而取消。西方許多實行市場經濟體制具有幾百年史的國家都始終在進行反貧困的工作，更說明市場經濟體制與財政扶貧不是矛盾對立的。因此，可以這樣說，扶貧是政府的職責，也是財政的職責，因為財政是政府活動的物質基礎。那么，我國扶貧在公共財政中應如何定位？扶貧屬于公共工程、公共福利的范疇，財政扶貧定位應按照財政公共職能來確定。在社會主義市場經濟下的財政職能：一是資源配置職能、二是收入分配與調節職能、三是調控經濟職能、四是監督治理職能。由于收入分配與調節職能是財政運用多種方式，參與國民收入的分配調節，以期達到收入分配的經濟公平和社會公平的職能，因此，財政扶貧應該屬于公共財政收入分配職能的范疇，其范圍應該在維護社會安定，縮小地區差別，實現共同富裕；改善基礎建設，保護資源和生態環境；發展文化教育、科學技術、醫療衛生、社會保障等社會公共事業之內。在公共財政框架，財政在扶貧中應定位在公共事業的范圍之內，具體講有以下幾個方面：貧困地區的基礎設施建設。如修建公路、橋梁、電訊、水利等基礎設施。貧困地區自然生態和環境保護。如農田建設、植樹造林、治理水土流失等。貧困地區的文化教育事業和科學技術。如幫助貧困地區建設學校，解決適齡兒童輟學，舉辦各種培訓班，掃除文盲；推廣和普及農村科技知識等。貧困地區的社會公益性事業。如醫療衛生、社會保障、社會福利院等。貧困地區的福利性企業，因為這類企業市場經濟解決不了，只有靠國家財政來投資。如果財政在扶貧中的投資集中在以上公共事業方面，就可以改變財政原來包羅萬象的計劃經濟時代的局面，做到“有所為有所不為”，解決長期以來財政在解決貧困問題時“越位”和“缺位”問題，把應該辦的事情辦好?？傊?，我國扶貧攻堅的任務還很艱巨，財政在扶貧中肩負著重大的歷史使命。在實踐中，根據公共財政職能的要求，財政扶貧應定位于公共事業范圍以內，加強對公共事業的財力和物力的投資。

二、恩施市龍鳳鎮財政扶貧的問題：資金效率低

2013年全市項目?？?2億元，項目共計幾千個，項目資金使用非常分散。龍鳳鎮絕不能是用財政資金壘起來的試點，要在統籌使用財政資金體制機制創新上先行先試，有突破，有所作為。

（一）幫扶資金7類34小項，分別為農村土地類、社會保障類、直接補貼類、擴大內需類、改善基礎設施類、提高農民素質類和項目扶持類。幫扶資金總額很大，分門別類到戶到人，每戶每位農民數額就很少了，起的幫扶作用就少了。如2013年恩施市龍鳳鎮試點項目到位的財政資金66532.4萬元，人均1萬元左右。

（二）專項資金支出缺乏必要的論證、管理和監督，削弱了資金的使用效益。目前，財政支農工作的主要內容往往是分資金、下指標，相關部門下達的支農資金一般是依據單位報送、領導批示等確定，項目缺乏必要的論證。同時，由于資金供給范圍模糊，各項支出沒有一套規范的資金標準，財政對各項支出專項資金管理大多沒有建立起行之有效的監督機制，致使項目資金中常出現重撥輕管、頻繁追加、調整支出的情況。另外，由于相關部門只管資金不管項目實施，事前調查、事中督查、事后檢查不到位，致使不少項目資金未能實現其應有的效益。

（三）扶貧資金財政監督方式有待轉變。目前財政扶貧資金實行縣級財政報賬制，形成了執行與監管兩張皮，不僅加大了財政部門工作量，還使財政監管流于形式，沒起到應有作用。

（四）政出多門，點多面廣，難以形成合力。現行幫農扶農工作涉及十多個部門，在管理使用上不能形成一套科學、高效的規范聯動工作機制，資金使用難以形成合力，不能充分發揮應有的作用，影響了使用效益。

（五）幫扶資金發放成本較高。幫扶資金發放涉及面廣，資金到戶到人鏈條長，工作實施任務重，監管責任落實難。幫扶資金運行風險高、成本大，且均由相關部門自行承擔，費用壓力大、腐敗風險高。

（六）幫扶資金投入不切實際，主要表現有三個方面。一是政策性資金投入總量不足。比如農村安全飲水問題，由于政策限制導致投入不足。上級補助按國家平均標準撥付，但恩施龍鳳鎮地質條件極其復雜，實施起來自然要高于國家平均標準，從而造成投入不足，直接影響了農村飲水安全工作的進程；上級計劃安排量與農村飲水實際需求量差距大，造成資金總量缺口。二是基礎設施投入不足。如新農合制度實施后，龍鳳鎮醫療衛生基礎建設投入不足，醫療服務能力不強的問題凸現出來?？h鄉兩級醫療機構，門診和住院病人劇增，床位緊張、設備缺乏、住院條件仍然不能滿足群眾需要。村級衛生室建設滯后，部分村衛生室房屋年久失修，基本失去農村基本醫療和公共衛生服務功能。三是地方配套資金過多，難以落實到位。上級在安排一些幫農扶農項目資金時，要求地方政府按一定投資比例配套或只有政策無資金或資金無法及時下撥，由于恩施市財力困難，一些項目配套資金很難落實到位，項目實施受到影響。此外，農村危房改造的危改對象經濟實力薄弱，特別是主要勞動力是弱智、殘疾、久病的家庭，自籌資金困難較大。

三、龍鳳鎮財政扶貧資金效率低原因：資金整合難

（一）部門主導意識強烈。關于扶貧項目資金整合雖然中央政府在項目資金整合上有統一的要求，但是基層政府在現實的操作中。對項目資金整合，各級政府、各個部門都認為需要整合。各級政府要求統籌整合使用，各個部門要求以本部門為主導的統籌整合使用，本部門可以整合別的部門的，別的部門的不能整合本部門的。因此，項目資金整合就很困難?；鶎余l（鎮）政府可以按省政府文件整合部門項目資金，上級部門也不會說基層怎么樣，上級部門來年不給基層政府安排項目資金，基層鄉（鎮）政府為了來年的項目資金，就只能不整合項目資金。部門配置財政資金的權力制約著基層政府財政資金整合的實施。

（二）按照省政府的文件的界定，用于農民補貼、用于民生不能統籌，哪些是民生事業，沒有具體標準來界定，在實踐中不好操作。比如，農村的一事一議的資金，主要是解決鄉村道路和飲水問題。按文件不能統籌的，我們理解這個資金恰恰是可以統籌的。建設通村油路，國家規定50萬元/km，而交通部門為了多修，就安排30萬元/km，就要縣鄉自籌20萬元/ km。作為鄉鎮來講，要10公里通村油路建設，就有300萬元，，不要就沒有300萬元資金，但要了就要求鄉鎮政府自籌配套200萬元資金，導致要也不是，不要也不是，基層很難。配套資金從哪里來？鄉鎮就想整合一事一議的資金（系修路用途）來配套，文件規定又不允許。

（三）項目資金撥付部門各自有一套考核驗收辦法，統籌整合后項目考核驗收很難合格，阻礙了資金整合工作。有的是做的同一件事情，但資金的來源渠道不一樣、驗收辦法不一樣、考核辦法不一樣，那就很難把他們統籌整合起來。如，農田整治，財政部門有土地綜合開發中土地整治項目資金，國土部門有土地整治項目資金，煙草部門有煙田整治項目資金，水利部門有小農水項目資金。四個部門的資金都是搞土地整治的，四個部門的土地整治標準不一樣，財政部門的農綜合整治規定每畝不能超過1300元，恩施山區1300元整治一畝田，整治不好，資金太少。煙草部門在龍鳳吉心村土地重度治理6000元左右一畝。國土部門3000元左右整治一畝。各部門建設標準、驗收辦法、考核辦法對資金整合使用的可容度小。

四、構建財政扶貧高效率龍鳳體制

（一）構建財政扶貧資金整合體制

恩施龍鳳鎮整合現有的財政幫農扶農項目，按照“大類統籌、小類調整” “大類間不整合、大類內整合”的原則，采取“性質不變，渠道不亂，捆綁使用，共同開發，各記其功”的措施，構建“項目統籌、資金統撥、監管統一、績效統評”整合體系。整合財政資金，使各專項資金相互配套，相互支持，用于產業發展、基礎設施建設和社會事業發展，提高資金使用的效率和效益。但在實踐操作上很難。解決這一難題，必須推進大部制改革，使農村財政扶貧資金集中統一調配使用。行政體制改革不到位，財政資金整合就難實現。

（二）構建財政扶貧資金運行體制

財政扶貧資金撥付到貧困戶到貧困人，環節鏈條長、工作任務重、運行成本大。把貧困農戶、貧困農民組織起來加入農民合作社，對貧困農戶、貧困農民的戶頭、人頭財政扶貧資金直接撥付的農民合作社，股金入股農民合作社，對農民合作社的經營活動和業務收入實行稅收減免制度；對新建立的農民合作社給予一定財政補貼；利用財政扶持資金為農民合作經濟組織創造貸款擔保機制，鼓勵金融機構加大信貸投入和信貸優惠等。將投入農業產業化建設財政資金的一部分作為農民在企業或合作社中的股份，允許財政補助資金形成資產轉交合作社持有、管護，開創農民資本收益渠道，增加農民財產性收入。農民合作社用活用好財政扶貧資金，促進合作經濟發展，使農民脫貧致富。財政扶貧資金撥付到農民合作社扶貧，農民合作社用于扶貧。財政扶貧資金既可以提高效率，又可降低運行成本，還可實現有效監管。

（三）探索建立國有資本投資營運公司

整合鎮級國有資本，盤活國有資產存量，注重財政資金與擔保、再擔保政策性保險等金融手段協調配合，放大財政資金效益，提高財政資金使用效率。

參考文獻：

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（作者系恩施州委黨校經濟學教研室主任，經濟學教授，湖北省經濟學會理事）