鄖縣地方財(cái)政可持續(xù)性問題研究

財(cái)政可持續(xù)性是指作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)或能力，微觀上具體表現(xiàn)為：收入的可持續(xù)性（地方財(cái)政收入、地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)以及地方財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)來源是影響地方財(cái)政自身可持續(xù)發(fā)展的主要因素）和收支的平穩(wěn)性。

如何增加財(cái)政收入并保持科學(xué)健康發(fā)展，對(duì)緩解即期可能產(chǎn)生的矛盾具有十分重要的意義。結(jié)合近年來財(cái)政收入現(xiàn)狀，我們根據(jù)影響財(cái)政收入可持續(xù)發(fā)展的各種因素對(duì)鄖縣的財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行了分析，并通過高效運(yùn)營政府資產(chǎn)和負(fù)債，保持政府財(cái)政收支的可持續(xù)性。在“十二五”新的發(fā)展形勢下，如何修正 “經(jīng)濟(jì)增長能夠解決一切問題”的財(cái)政經(jīng)濟(jì)觀念，改變依靠舉債的不可持續(xù)的財(cái)政隱性赤字現(xiàn)狀，探尋實(shí)現(xiàn)鄖縣財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的思路與對(duì)策，成為鄖縣財(cái)政需要解決的首要問題。

一、鄖縣財(cái)政收入現(xiàn)狀分析

湖北省鄖縣地處鄂豫陜?nèi)∵呇兀瑵h江上游下段，秦嶺巴山東延余脈褶皺緩坡地帶，史稱“五丁於蜀道，武陵之桃源”。因處于國家重點(diǎn)工程“南水北調(diào)”中線水源保護(hù)區(qū)的戰(zhàn)略位置而備受社會(huì)關(guān)注。基于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)和縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，連續(xù)多年全縣財(cái)政收入保持20%以上增速，財(cái)政總收入從2010年的4.2億元增長到2013年的8.6億元，年均增幅達(dá)51%。其中稅收自2010年的3.5億元增長到2013年的7.3億元，年均增幅達(dá)52%，有力推動(dòng)了全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。

（一）財(cái)政收入整體穩(wěn)步增長

受宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力影響、面對(duì)骨干稅源增速放緩、企業(yè)的貸款融資困難，各種結(jié)構(gòu)性減稅政策疊加等各項(xiàng)財(cái)政減收的諸多困難，財(cái)稅部門緊緊圍繞縣委、縣政府中心工作，提前謀劃，積極應(yīng)對(duì)，多措并舉組織財(cái)政收入，保證了財(cái)政收入及時(shí)、足額、均衡入庫。到2013年全年地方財(cái)政總收入達(dá)到85542萬元，同比增長20.1%，年均增幅達(dá)51%以上，再創(chuàng)歷史新高。

1、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化成效初顯，第三產(chǎn)業(yè)稅收成為增收主力。

2013年第二產(chǎn)業(yè)提供稅收（全口徑，下同）50897萬元，增長17.1%；第三產(chǎn)業(yè)提供稅收19717萬元，增長41%。從規(guī)模看，第二產(chǎn)業(yè)稅收占比72.1%，比2012年下降3.6個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)稅收占比27.9%，比2012年上升3.6個(gè)百分點(diǎn)。其中：縣內(nèi)工業(yè)企業(yè)入庫稅收24189萬元，同比增長14.6%。

在第二產(chǎn)業(yè)中，雖受水電行業(yè)掉收影響，但仍能維持17.1%的增幅，主要靠固定資產(chǎn)投資和項(xiàng)目建設(shè)拉動(dòng)建安行業(yè)營業(yè)稅大幅增長，建筑業(yè)入庫稅收增長32.4%，拉動(dòng)增收3561萬元，其他行業(yè)也不同程度保持一定增長，其中：汽配行業(yè)同比增長10.7%，醫(yī)藥化工行業(yè)同比增長20.2%，增收1137萬元。

在第三產(chǎn)業(yè)中，增收主要集中在房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、商業(yè)零售業(yè)。一是房地產(chǎn)業(yè)入庫稅收增長180.3%，增收3560萬元。這反映了我縣隨著生態(tài)濱江新區(qū)建設(shè)力度的不斷加大，區(qū)位優(yōu)勢明顯，房地產(chǎn)市場活躍，房地產(chǎn)投資在一定程度上有強(qiáng)力上升趨勢。二是金融業(yè)入庫稅收增長48.4%，增收1141萬元。主要是受項(xiàng)目投資帶動(dòng)銀行融資額度大幅增長，銀行經(jīng)營效益提高，利潤上升，拉動(dòng)增收。三是商業(yè)入庫稅收增長14.8%，增收866萬元。

2、實(shí)體性經(jīng)濟(jì)成為財(cái)政增收的基石，重點(diǎn)企業(yè)稅收增長大。

作為實(shí)體性經(jīng)濟(jì)的工業(yè)是我縣國民經(jīng)濟(jì)的支柱和財(cái)政收入的主要來源，成為財(cái)政增收的基石。全縣納入稅務(wù)部門監(jiān)控的140多家納稅企業(yè)2013年度累計(jì)入庫稅收45675萬元，同比增長16.7%，增收6530萬元，占全部稅收增長絕對(duì)額的50%。納稅1000萬元以上的7戶，500萬元的8戶。既是全縣稅收增長的主力，又是全縣財(cái)政收入增長的穩(wěn)定器。

3、經(jīng)濟(jì)總量偏低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入存在調(diào)整空間

2010年縣生產(chǎn)總值43.9億元， 2012年達(dá)到到73.6億元，年均增長41.9%，財(cái)政收入占GDP的比重從2010年的9.6%上升到2013年的11.6%。從總體上看，財(cái)政收入年均增速快于GDP增長8.5個(gè)百分點(diǎn)，我縣經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展為財(cái)政收入的不斷增長奠定了基礎(chǔ)。但是，財(cái)政收入占GDP比重仍然偏低。我縣的公共財(cái)政預(yù)算收入占GDP比重僅達(dá)到11.6%，表明我縣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)支持財(cái)政收入能力不高，政府可用財(cái)力有限，調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力較弱，也說明未能經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使財(cái)政收入存在較合理的增長。

4、四大主體稅種平穩(wěn)增長，稅源結(jié)構(gòu)趨于合理。

整體來看，財(cái)政收入國稅占比逐年下降，地稅逐年上升，對(duì)應(yīng)收入來源可以看出國稅收入對(duì)應(yīng)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)增速較慢，地稅收入對(duì)應(yīng)的第三產(chǎn)業(yè)特別是房地產(chǎn)業(yè)增速強(qiáng)勁，財(cái)政部門收入對(duì)應(yīng)的非稅和新農(nóng)村建設(shè)近年來發(fā)展較快，土地出讓金產(chǎn)生的契稅、大額耕地占用稅近幾年增勢明顯。全縣增消“兩稅”占總收入比重從2010年的49.1%下降至2013年的40%，仍為主體稅種。所得稅有了很大的增長，年均增長達(dá)到70%以上。營業(yè)稅穩(wěn)步增長年均增幅在50%以上，在投資拉動(dòng)下保持穩(wěn)定增長的趨勢將得以延續(xù)；消費(fèi)稅比例保持穩(wěn)中有降，未來增長空間有限。其他小稅種增幅最大，近80%的年均增幅，成為財(cái)政增收主力。結(jié)合稅制改革方向，分析判斷未來年度的收入情況，并以此來把握稅源結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政收入的影響情況。

（二）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化，支出規(guī)模進(jìn)一步加大

與社會(huì)發(fā)展需求不斷增長的趨勢相適應(yīng)，全縣財(cái)政支出規(guī)模實(shí)現(xiàn)了持續(xù)擴(kuò)張。到2013年，全縣公共財(cái)政預(yù)算總支出規(guī)模過29億元，同比增長6.7%。按照中央出臺(tái)的一系列厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)相關(guān)規(guī)定，從嚴(yán)從緊編制預(yù)算，嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”支出增長，將節(jié)約下來的資金重點(diǎn)用于民生保障和縣內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)支出需要。2013年，全縣公共財(cái)政預(yù)算總支出完成29.5億元，同比增支1.8億元，增長6.7%。

全縣基金預(yù)算支出完成100125萬元，同比增長109%。其中：政府性基金支出72560萬元，同比增長169.4%；社會(huì)保障基金支出27565萬元，同比增長31.4%。

鄖縣財(cái)政圍繞科學(xué)精細(xì)化管理要求，提高理財(cái)水平，深化財(cái)政改革，健全財(cái)政投資評(píng)審制度，加快財(cái)政資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系建設(shè)，優(yōu)化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高了財(cái)政資金使用效益。

三、鄖縣財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨的瓶頸制約

當(dāng)前，鄖縣正處于發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)層次爬坡升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期。與之相對(duì)，鄖縣財(cái)政收入增長方式也正處于由資源型、一次性收入拉動(dòng)為主向內(nèi)涵式、穩(wěn)健型收入拉動(dòng)為主轉(zhuǎn)變的時(shí)期。這種轉(zhuǎn)變客觀上需要經(jīng)歷一個(gè)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的過程，而短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡必然會(huì)對(duì)稅收收入的穩(wěn)定性造成沖擊，導(dǎo)致財(cái)政增收的“不應(yīng)期”效應(yīng)。另外，物價(jià)上漲、勞動(dòng)力成本高、企業(yè)融資成本高等因素都對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了較為嚴(yán)重的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展帶來壓力，成為影響地方財(cái)政收入可持續(xù)增長的一個(gè)基礎(chǔ)因素。

（一）政策性因素影響。僅落實(shí)稅收優(yōu)惠政策及“營改增”政策實(shí)施，直接影響減收2000多萬元。

（二）因宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，特別是南水北調(diào)確保一江清水送北京的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得鄖縣傳統(tǒng)制造業(yè)受到一定沖擊，進(jìn)而直接影響到主體稅種的稅收貢獻(xiàn)度。企業(yè)關(guān)停、遷移造成減收。因南水北調(diào)工程建設(shè)需要，高污染、高耗能企業(yè)關(guān)閉以及遷移企業(yè)停產(chǎn)帶來階段性稅收減收達(dá)500萬元。

（三）受宏觀經(jīng)濟(jì)走勢影響，汽配行業(yè)持續(xù)低迷。因汽車產(chǎn)能過剩，以及生產(chǎn)工藝落后，我縣汽配行業(yè)整體市場競爭力較弱，除少量企業(yè)外，許多企業(yè)稅收收入呈下降趨勢，稅收增長遠(yuǎn)低于預(yù)期。

（四）農(nóng)電體制改革對(duì)我縣收入影響較大。國網(wǎng)電力從2013年9月起，實(shí)行稅款由省電力公司統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)，電力公司增值稅掉收嚴(yán)重，同比減收近800萬元。

（五）“煙稅”增收率創(chuàng)歷史新低。受“兩節(jié)”期間中央嚴(yán)禁高檔消費(fèi)和“八項(xiàng)規(guī)定”的共同影響，今年首次跌破為個(gè)位數(shù)。2013年度中煙劃轉(zhuǎn)國稅收入11076萬元，僅增收202萬元，增長率不足2%。在國家宏觀政策影響下的不確定因素增加，其下降的趨勢不容樂觀，由此帶來的不可持續(xù)影響較大。

（六）財(cái)政管理上存在支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式較單一局面，資金管理有待加強(qiáng)，使用效益有待進(jìn)一步提高，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)涵和質(zhì)量關(guān)注還不夠，對(duì)創(chuàng)新能力的中小企業(yè)得到的扶持力度有限。

四、推動(dòng)鄖縣財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

鄖縣正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，當(dāng)前財(cái)政部門應(yīng)該著力在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策扶持、收入管理和支出增效四個(gè)方面，有效激發(fā)鄖縣財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速、健康和平穩(wěn)的可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在活力。

（一）立足調(diào)結(jié)構(gòu)加快現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建，整固拓展財(cái)源

1、著重調(diào)整，努力優(yōu)化工業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

鄖縣在實(shí)現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代化整固拓展財(cái)源的戰(zhàn)略目標(biāo)的過程中，要樹立財(cái)稅經(jīng)濟(jì)觀，要緊密結(jié)合鄖縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，不斷壯大地方財(cái)源，從建設(shè)大平臺(tái)、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)、引進(jìn)大項(xiàng)目、培育大企業(yè)的戰(zhàn)略高度，創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，著力在“構(gòu)筑大平臺(tái)、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)、引進(jìn)大項(xiàng)目、培育大企業(yè)”四個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)上實(shí)現(xiàn)重大突破，致力于骨干稅源培育。

在立足已有政策平穩(wěn)推進(jìn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)階段我縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要，全力發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向作用。使財(cái)政資金真正流向特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和業(yè)績優(yōu)、成長性好、特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯的重點(diǎn)骨干企業(yè)項(xiàng)目，進(jìn)一步優(yōu)化全縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以工業(yè)的可持續(xù)為財(cái)政的可持續(xù)提供堅(jiān)實(shí)的保障。

2、搶抓機(jī)遇，大力發(fā)展和諧生態(tài)產(chǎn)業(yè)

借力國家南水北調(diào)工程的實(shí)施，努力打造以生態(tài)主導(dǎo)，加快交通、物流、商貿(mào)等配套基礎(chǔ)設(shè)施和市政工程建設(shè)步伐。結(jié)合鄖縣得天獨(dú)厚的經(jīng)濟(jì)區(qū)位和南水北調(diào)庫區(qū)優(yōu)勢推進(jìn)旅游、特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高科技服務(wù)水平、做優(yōu)做強(qiáng)汽車配件業(yè)，著力引進(jìn)知識(shí)密集型項(xiàng)目。按照“商貿(mào)物流”中心的發(fā)展要求，加快引進(jìn)知識(shí)、技術(shù)、人才密集的高新產(chǎn)業(yè)和高附加值、高科技、高效益的工業(yè)項(xiàng)目，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)和高智力服務(wù)的“雙高型產(chǎn)業(yè)”。利用農(nóng)副產(chǎn)品資源豐富優(yōu)勢，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過農(nóng)產(chǎn)品的精深加工實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增值、財(cái)政增收、農(nóng)民增效，形成特色農(nóng)業(yè)的板塊經(jīng)濟(jì)。

（二）完善稅收征管體系，著力減少稅源流失

進(jìn)一步完善財(cái)源稅源動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握全縣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)稅源動(dòng)態(tài)變化。建立依法納稅和協(xié)稅護(hù)稅考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，要加大專項(xiàng)檢查力度，嚴(yán)厲打擊采用做假賬、兩套賬和賬外賬等手段偷逃稅款的違法行為，努力營造依法誠信納稅的良好環(huán)境。進(jìn)一步提升依法治稅水平，提升財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度。

（三）提升財(cái)政精細(xì)化管路水平，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

1、著手解決縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問題，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。首先，制定措施，嚴(yán)格控制現(xiàn)行政府債務(wù)總量。對(duì)縣鄉(xiāng)已經(jīng)形成的存量債務(wù)，分類處理，逐步消化。其次，建立起防范縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行政府擔(dān)保債務(wù)的管理，對(duì)技術(shù)性和公益性項(xiàng)目，確實(shí)需要政府擔(dān)保的，一定要從實(shí)際財(cái)力出發(fā)，完善貸款手續(xù)，落實(shí)好配套資金和換代資金來源，并在預(yù)算安排上留出償債準(zhǔn)備金。三是加強(qiáng)債務(wù)的統(tǒng)一計(jì)劃管理，防止無計(jì)劃、超計(jì)劃舉債。四是確立“城市經(jīng)營”的理念，變一方投資為多方聚資，變政府承擔(dān)為社會(huì)共建，變財(cái)政支出為民間投資，多渠道籌集投資建設(shè)資金。

2、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)縣鄉(xiāng)行政事業(yè)單位改革，精簡機(jī)構(gòu)，壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員。按照市場經(jīng)濟(jì)的原則和要求重新合理核定縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，對(duì)一些職能相似的機(jī)構(gòu)予以合并，對(duì)職能萎縮、長期不開展業(yè)務(wù)的單位予以撤銷。嚴(yán)格按照新的機(jī)構(gòu)和編制規(guī)范崗位設(shè)置及人員配置，清理清退混崗混編人員、臨時(shí)聘用人員和靠收費(fèi)供養(yǎng)的人員。

3、本著“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生、促穩(wěn)定”的原則，在財(cái)政資金總量較低、支出剛性攀升的前提下，保證“好鋼用在刀刃上”，節(jié)約行政成本，從嚴(yán)從緊編制預(yù)算，嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)”增長，將節(jié)約下來的資金，重點(diǎn)用于民生保障和縣內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)支出需要。

只要堅(jiān)持“工業(yè)強(qiáng)縣”大局，穩(wěn)固財(cái)源，坐實(shí)財(cái)政收入來源的可持續(xù)；立足縣情，依法科學(xué)理財(cái)，強(qiáng)化稅收征管，著力收入組織的可持續(xù)；堅(jiān)持厲行節(jié)約，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把控財(cái)政支出的可持續(xù)，就一定能走出我縣的可持續(xù)穩(wěn)增長的財(cái)政之路。

（作者單位：鄖縣財(cái)政局）