鄖縣地方財政可持續性問題研究

財政可持續性是指作為經濟實體的國家財政的存續狀態或能力，微觀上具體表現為：收入的可持續性（地方財政收入、地方財政收入結構以及地方財政收入的產業來源是影響地方財政自身可持續發展的主要因素）和收支的平穩性。

如何增加財政收入并保持科學健康發展，對緩解即期可能產生的矛盾具有十分重要的意義。結合近年來財政收入現狀，我們根據影響財政收入可持續發展的各種因素對鄖縣的財政可持續性進行了分析，并通過高效運營政府資產和負債，保持政府財政收支的可持續性。在“十二五”新的發展形勢下，如何修正 “經濟增長能夠解決一切問題”的財政經濟觀念，改變依靠舉債的不可持續的財政隱性赤字現狀，探尋實現鄖縣財政可持續發展的思路與對策，成為鄖縣財政需要解決的首要問題。

一、鄖縣財政收入現狀分析

湖北省鄖縣地處鄂豫陜三省邊沿，漢江上游下段，秦嶺巴山東延余脈褶皺緩坡地帶，史稱“五丁於蜀道，武陵之桃源”。因處于國家重點工程“南水北調”中線水源保護區的戰略位置而備受社會關注。基于城鎮化進程的穩步推進和縣域經濟的快速發展，連續多年全縣財政收入保持20%以上增速，財政總收入從2010年的4.2億元增長到2013年的8.6億元，年均增幅達51%。其中稅收自2010年的3.5億元增長到2013年的7.3億元，年均增幅達52%，有力推動了全縣經濟社會持續、健康、協調發展和全面進步。

（一）財政收入整體穩步增長

受宏觀經濟下行壓力影響、面對骨干稅源增速放緩、企業的貸款融資困難，各種結構性減稅政策疊加等各項財政減收的諸多困難，財稅部門緊緊圍繞縣委、縣政府中心工作，提前謀劃，積極應對，多措并舉組織財政收入，保證了財政收入及時、足額、均衡入庫。到2013年全年地方財政總收入達到85542萬元，同比增長20.1%，年均增幅達51%以上，再創歷史新高。

1、產業結構優化成效初顯，第三產業稅收成為增收主力。

2013年第二產業提供稅收（全口徑，下同）50897萬元，增長17.1%；第三產業提供稅收19717萬元，增長41%。從規模看，第二產業稅收占比72.1%，比2012年下降3.6個百分點；第三產業稅收占比27.9%，比2012年上升3.6個百分點。其中：縣內工業企業入庫稅收24189萬元，同比增長14.6%。

在第二產業中，雖受水電行業掉收影響，但仍能維持17.1%的增幅，主要靠固定資產投資和項目建設拉動建安行業營業稅大幅增長，建筑業入庫稅收增長32.4%，拉動增收3561萬元，其他行業也不同程度保持一定增長，其中：汽配行業同比增長10.7%，醫藥化工行業同比增長20.2%，增收1137萬元。

在第三產業中，增收主要集中在房地產業、金融業、商業零售業。一是房地產業入庫稅收增長180.3%，增收3560萬元。這反映了我縣隨著生態濱江新區建設力度的不斷加大，區位優勢明顯，房地產市場活躍，房地產投資在一定程度上有強力上升趨勢。二是金融業入庫稅收增長48.4%，增收1141萬元。主要是受項目投資帶動銀行融資額度大幅增長，銀行經營效益提高，利潤上升，拉動增收。三是商業入庫稅收增長14.8%，增收866萬元。

2、實體性經濟成為財政增收的基石，重點企業稅收增長大。

作為實體性經濟的工業是我縣國民經濟的支柱和財政收入的主要來源，成為財政增收的基石。全縣納入稅務部門監控的140多家納稅企業2013年度累計入庫稅收45675萬元，同比增長16.7%，增收6530萬元，占全部稅收增長絕對額的50%。納稅1000萬元以上的7戶，500萬元的8戶。既是全縣稅收增長的主力，又是全縣財政收入增長的穩定器。

3、經濟總量偏低，經濟發展與財政收入存在調整空間

2010年縣生產總值43.9億元， 2012年達到到73.6億元，年均增長41.9%，財政收入占GDP的比重從2010年的9.6%上升到2013年的11.6%。從總體上看，財政收入年均增速快于GDP增長8.5個百分點，我縣經濟的較快發展為財政收入的不斷增長奠定了基礎。但是，財政收入占GDP比重仍然偏低。我縣的公共財政預算收入占GDP比重僅達到11.6%，表明我縣經濟結構支持財政收入能力不高，政府可用財力有限，調控經濟發展的能力較弱，也說明未能經濟的發展使財政收入存在較合理的增長。

4、四大主體稅種平穩增長，稅源結構趨于合理。

整體來看，財政收入國稅占比逐年下降，地稅逐年上升，對應收入來源可以看出國稅收入對應的工業經濟增速較慢，地稅收入對應的第三產業特別是房地產業增速強勁，財政部門收入對應的非稅和新農村建設近年來發展較快，土地出讓金產生的契稅、大額耕地占用稅近幾年增勢明顯。全縣增消“兩稅”占總收入比重從2010年的49.1%下降至2013年的40%，仍為主體稅種。所得稅有了很大的增長，年均增長達到70%以上。營業稅穩步增長年均增幅在50%以上，在投資拉動下保持穩定增長的趨勢將得以延續；消費稅比例保持穩中有降，未來增長空間有限。其他小稅種增幅最大，近80%的年均增幅，成為財政增收主力。結合稅制改革方向，分析判斷未來年度的收入情況，并以此來把握稅源結構對財政收入的影響情況。

（二）財政支出結構趨于優化，支出規模進一步加大

與社會發展需求不斷增長的趨勢相適應，全縣財政支出規模實現了持續擴張。到2013年，全縣公共財政預算總支出規模過29億元，同比增長6.7%。按照中央出臺的一系列厲行節約反對浪費相關規定，從嚴從緊編制預算，嚴格控制“三公經費”支出增長，將節約下來的資金重點用于民生保障和縣內重點項目建設支出需要。2013年，全縣公共財政預算總支出完成29.5億元，同比增支1.8億元，增長6.7%。

全縣基金預算支出完成100125萬元，同比增長109%。其中：政府性基金支出72560萬元，同比增長169.4%；社會保障基金支出27565萬元，同比增長31.4%。

鄖縣財政圍繞科學精細化管理要求，提高理財水平，深化財政改革，健全財政投資評審制度，加快財政資金預算績效評價體系建設，優化了財政支出結構，提高了財政資金使用效益。

三、鄖縣財政可持續發展面臨的瓶頸制約

當前，鄖縣正處于發展方式加快轉變、產業層次爬坡升級的關鍵時期。與之相對，鄖縣財政收入增長方式也正處于由資源型、一次性收入拉動為主向內涵式、穩健型收入拉動為主轉變的時期。這種轉變客觀上需要經歷一個區域內產業結構失衡的過程，而短期內產業結構失衡必然會對稅收收入的穩定性造成沖擊，導致財政增收的“不應期”效應。另外，物價上漲、勞動力成本高、企業融資成本高等因素都對經濟發展造成了較為嚴重的影響，對經濟的持續發展帶來壓力，成為影響地方財政收入可持續增長的一個基礎因素。

（一）政策性因素影響。僅落實稅收優惠政策及“營改增”政策實施，直接影響減收2000多萬元。

（二）因宏觀經濟環境的變化，特別是南水北調確保一江清水送北京的宏觀經濟環境，使得鄖縣傳統制造業受到一定沖擊，進而直接影響到主體稅種的稅收貢獻度。企業關停、遷移造成減收。因南水北調工程建設需要，高污染、高耗能企業關閉以及遷移企業停產帶來階段性稅收減收達500萬元。

（三）受宏觀經濟走勢影響，汽配行業持續低迷。因汽車產能過剩，以及生產工藝落后，我縣汽配行業整體市場競爭力較弱，除少量企業外，許多企業稅收收入呈下降趨勢，稅收增長遠低于預期。

（四）農電體制改革對我縣收入影響較大。國網電力從2013年9月起，實行稅款由省電力公司統一劃轉，電力公司增值稅掉收嚴重，同比減收近800萬元。

（五）“煙稅”增收率創歷史新低。受“兩節”期間中央嚴禁高檔消費和“八項規定”的共同影響，今年首次跌破為個位數。2013年度中煙劃轉國稅收入11076萬元，僅增收202萬元，增長率不足2%。在國家宏觀政策影響下的不確定因素增加，其下降的趨勢不容樂觀，由此帶來的不可持續影響較大。

（六）財政管理上存在支持經濟結構調整的方式較單一局面，資金管理有待加強，使用效益有待進一步提高，對經濟增長的內涵和質量關注還不夠，對創新能力的中小企業得到的扶持力度有限。

四、推動鄖縣財政可持續發展的對策建議

鄖縣正處在轉型發展的關鍵階段，當前財政部門應該著力在產業發展、政策扶持、收入管理和支出增效四個方面，有效激發鄖縣財政經濟實現快速、健康和平穩的可持續發展的內在活力。

（一）立足調結構加快現代化產業體系構建，整固拓展財源

1、著重調整，努力優化工業經濟結構

鄖縣在實現構建現代化整固拓展財源的戰略目標的過程中，要樹立財稅經濟觀，要緊密結合鄖縣經濟社會發展實際，不斷壯大地方財源，從建設大平臺、發展大產業、引進大項目、培育大企業的戰略高度，創新體制機制，加強基礎設施建設，以此促進經濟發展方式轉變和產業轉型升級，著力在“構筑大平臺、發展大產業、引進大項目、培育大企業”四個戰略任務上實現重大突破，致力于骨干稅源培育。

在立足已有政策平穩推進的基礎上，根據現階段我縣工業經濟結構調整優化和大力發展特色優勢產業的現實需要，全力發揮財政政策的導向作用。使財政資金真正流向特色優勢產業和業績優、成長性好、特色產業優勢明顯的重點骨干企業項目，進一步優化全縣工業經濟結構，以工業的可持續為財政的可持續提供堅實的保障。

2、搶抓機遇，大力發展和諧生態產業

借力國家南水北調工程的實施，努力打造以生態主導，加快交通、物流、商貿等配套基礎設施和市政工程建設步伐。結合鄖縣得天獨厚的經濟區位和南水北調庫區優勢推進旅游、特色農業的發展，提高科技服務水平、做優做強汽車配件業，著力引進知識密集型項目。按照“商貿物流”中心的發展要求，加快引進知識、技術、人才密集的高新產業和高附加值、高科技、高效益的工業項目，重點發展高新技術和高智力服務的“雙高型產業”。利用農副產品資源豐富優勢，大力推進農業產業化，通過農產品的精深加工實現農業增值、財政增收、農民增效，形成特色農業的板塊經濟。

（二）完善稅收征管體系，著力減少稅源流失

進一步完善財源稅源動態監控系統，準確掌握全縣經濟運行走勢，密切關注經濟稅源動態變化。建立依法納稅和協稅護稅考核獎勵辦法，要加大專項檢查力度，嚴厲打擊采用做假賬、兩套賬和賬外賬等手段偷逃稅款的違法行為，努力營造依法誠信納稅的良好環境。進一步提升依法治稅水平，提升財政收入結構優化程度。

（三）提升財政精細化管路水平，優化財政支出結構

1、著手解決縣鄉政府債務問題，防范財政風險。首先，制定措施，嚴格控制現行政府債務總量。對縣鄉已經形成的存量債務，分類處理，逐步消化。其次，建立起防范縣鄉債務風險的長效機制。嚴格執行政府擔保債務的管理，對技術性和公益性項目，確實需要政府擔保的，一定要從實際財力出發，完善貸款手續，落實好配套資金和換代資金來源，并在預算安排上留出償債準備金。三是加強債務的統一計劃管理，防止無計劃、超計劃舉債。四是確立“城市經營”的理念，變一方投資為多方聚資，變政府承擔為社會共建，變財政支出為民間投資，多渠道籌集投資建設資金。

2、積極穩妥地推進縣鄉行政事業單位改革，精簡機構，壓縮財政供養人員。按照市場經濟的原則和要求重新合理核定縣鄉機構，對一些職能相似的機構予以合并，對職能萎縮、長期不開展業務的單位予以撤銷。嚴格按照新的機構和編制規范崗位設置及人員配置，清理清退混崗混編人員、臨時聘用人員和靠收費供養的人員。

3、本著“穩增長、調結構、保民生、促穩定”的原則，在財政資金總量較低、支出剛性攀升的前提下，保證“好鋼用在刀刃上”，節約行政成本，從嚴從緊編制預算，嚴控“三公經費”增長，將節約下來的資金，重點用于民生保障和縣內重點項目建設支出需要。

只要堅持“工業強縣”大局，穩固財源，坐實財政收入來源的可持續；立足縣情，依法科學理財，強化稅收征管，著力收入組織的可持續；堅持厲行節約，優化財政支出結構，把控財政支出的可持續，就一定能走出我縣的可持續穩增長的財政之路。

（作者單位：鄖縣財政局）