突出一個主體 圍繞四個環(huán)節(jié)構建主辦檢察官辦案管理模式

自2013年8月大冶市人民檢察院被省院確定為內部整合改革和主辦檢察官辦案責任制改革（兩項改革）試點單位以來，我院按照上級檢察機關的部署和要求，緊緊圍繞“落實、增效、規(guī)范、創(chuàng)新”的改革目標，統(tǒng)一思想、深化認識，抓住機遇，大膽實踐，突出一個主體地位，圍繞四個重點環(huán)節(jié)將兩項改革不斷深入和完善，取得良好改革成效。

一、統(tǒng)籌謀劃，努力構建改革優(yōu)質工程

大冶市是湖北省東南部黃石市轄內一個縣級市。從其經(jīng)濟發(fā)展水平、人文環(huán)境、交通狀況等情況看，我院是黃石地區(qū)乃至湖北省一個具有代表性的基層人民檢察院，改革前我院在編在崗人員112人，有局、科、室等機構內設21個，副科級以上干部41名，中層以上負責人62名，檢察員以上法律職務72人，從文化結構看，大學本科以上學歷107人，大專以下學歷5人；從年齡結構看，平均年齡43歲。改革前我院機構重疊、中層隊伍龐大，工作效率低下、隊伍職業(yè)化程度不高等現(xiàn)象比較嚴重，有的科室8人卻有7名正副科長，還有2個“一人科室”，執(zhí)法辦案中親歷性、判斷性不夠，過錯責任難以追究等問題嚴重制約我院的長遠發(fā)展。根據(jù)省市院要求，結合我院的實際情況，我院兩項改革工作按照以下原則、路徑實施：

一是去行政化。按照“縱向減少中間層級”、“突出檢察官主體作用”要求，在啟動改革時，將所有局長、科長、主任等行政職務全部取消，設立主辦檢察官崗位供有檢察官資格人員競爭；二是分類整合。依照“兩個適當分離”原則和減少審批層次、優(yōu)化職能配置的要求，將原有21個內設機構撤銷，整合為綜合管理部、人事管理部、案件管理部、批捕部、公訴部、反貪污賄賂偵查部、瀆職侵權犯罪偵查部、刑事訴訟監(jiān)督部、民事和行政訴訟監(jiān)督部9個部，并根據(jù)每個部的業(yè)務工作需要，合理核定崗位、人員、車輛，減少中間層級，充實一線力量；三是選配主辦檢察官。我院綜合執(zhí)法辦案工作量等要素，確定配備主辦檢察官48名。針對設置的主辦檢察官崗位，采取個人申請，群眾根據(jù)各申請人的能力和水平推薦擬任崗位，票數(shù)超過50%的競選者即當選。對缺額主辦檢察官實行“兩推一述”（即：組織推薦、民主推薦、個人述職）方式進行選任。四是制訂各部工作流程圖、主辦檢察官工作運行模式及主辦檢察官管理模式。根據(jù)省院規(guī)定，按照“五個一”工作法，確定主辦檢察官的權限清單、規(guī)范辦案組織的工作流程；搭建考核平臺，抽調專人組成專班負責對主辦檢察官的管理和考核，同時相繼出臺《主辦檢察官辦案組和工作組管理辦法》、《主辦檢察官工作職責》、《主辦檢察官考核辦法》等相關規(guī)定和配套措施，保障改革后主辦檢察官能及時、規(guī)范開展工作。

二、一主四環(huán)，構建主辦檢察官辦案管理模式

一主，即突出主辦檢察官辦案模式的主體地位，給權、給責、給力。主辦檢察官責任制，是圍繞主辦檢察官為重心，承辦案件以主辦檢察官為主體的辦案組織模式。我院建立主辦檢察官責任制后，打破了陳舊的辦案模式，形成了新的辦案運行機制。一是改變了過去層級審批的辦案模式，突出了案件管理扁平化。主辦檢察官承辦案件，依案件承接清單范圍給予決策拍板權，重大疑難復雜案件檢委會決定，充分地體現(xiàn)了主辦檢察官獨立行使檢察權屬性。二是改變了過去權責不清，追錯推諉的辦案模式，實施錯案責任追究制。由于主辦檢察官替案件終身負責，既有改革帶來的工作動力，又承受著案件質量關的壓力，對所承辦案件的精細度要求明顯增強，恪守檢察官職業(yè)道德，維護司法公正成為最高追求，為實現(xiàn)司法權要求和公平正義起到推到作用。三是改變了檢力不集中，辦案力量不強的辦案模式，實施檢力向一線集中辦案。實行主辦檢察官責任制后，以執(zhí)法辦案為工作重心，一線力量由65%增強到85%，從根本上扭轉了辦案力量不足的局面。

四環(huán)，即圍繞辦案組織、運行規(guī)范、職業(yè)保障、檢察官管理等四個重點環(huán)節(jié)，不斷深化和完善主辦檢察官責任制改革。

（一）環(huán)主辦檢察官辦案組織構建選任機制

1、準入制。選任主辦檢察官，德才兼?zhèn)涫歉尽Ｖ鬓k檢察官必須有優(yōu)良的政治素質和道德品質，必須公道正派，恪守法律底線。不能論職排輩，不能平衡照顧，不能高分低能，必須要具備法律資質和實戰(zhàn)經(jīng)驗。我們選任的43名主辦檢察官，通過層層篩選，實踐檢驗，打破了資格、年齡、職務等限制，走上主辦檢察官崗位。

2、員額制。主辦檢察官的配備，應重點考慮到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況和辦案的數(shù)量和規(guī)模，經(jīng)過充分論證來確定名額。因大冶市為全國縣域經(jīng)濟百強縣市，案件量占整個黃石地區(qū)三分之一左右。所配主辦檢察官應按不低于40%、輔助人員按1：2配備為宜。目前，我院配備結構基本上保證了辦案需求。

3、審批制。主辦檢察官地位和作用必須得到上級組織和社會認可，任命程序和頒發(fā)證書必須由上級機關確認。由于主辦檢察官是辦案組織的牽頭人、把關人、領頭雁，他不是個自然人，而是一個辦案團隊，圍繞主辦檢察官劃圈，才能優(yōu)化辦案組織，才能優(yōu)質、高效地完成辦案任務。

4、合作制。主辦檢察官辦案責任制就是要變原來“單兵作戰(zhàn)”為“兵團作戰(zhàn)”，優(yōu)化辦案組織，實現(xiàn)資源整合。我院強化不同部門主辦與主辦的協(xié)作與聯(lián)系，還在自偵部門設立“A、B崗”辦案組織模式，A崗辦案，B崗負責配合、監(jiān)督；B崗辦案，A崗負責配合、監(jiān)督；依托檢察一體化格局，在全院遴選10名檢察人員成立機動辦案組，在案件高峰期協(xié)助自偵部門辦案，不僅有效整合了辦案資源，緩解了案多人少的嚴厲，還進一步強化了整體聯(lián)動，加強了監(jiān)督制約。

（二）環(huán)主辦檢察官規(guī)范運行建立責任追究制

主辦檢察官的權力是依照憲法和法律的規(guī)定，獨立行使檢察權，樹立司法權威和司法公正，使公正、高效、權威的司法制度還愿于民。

1、執(zhí)法責任：一是“度”。按照實體的要求，正確運用和把握尺度，做到法律無偏、公正無私；二是“量”。按照程序法的規(guī)定，規(guī)范執(zhí)法行為，收集和采用證據(jù)，量刑公平正義；三是“衡”。尊重和保障人權，政治效果、法律效果和社會效果相統(tǒng)一。

2、風險責任：一是“評估”。每立辦一案，必須做好安全防范預案和風險評估報告，凡涉及因案而導致執(zhí)法風險問題，做到事前有準備、事中有監(jiān)督、事后有小結；二是“預防”。將安全防范預案向紀檢組和案管部報備。除個案自身預防外，對于承辦有代表性的案件均寫出分析報告，并在社會上有針對性地開展預防工作；三是不出事。既做到保障干警安全，又保證案件當事人不出事。

3、過錯責任：實施錯案責任追究制。對于有瑕疵的案件，限期整改，并對瑕疵情況記錄在案，作為年終考核的過錯依據(jù)；對于錯案，要寫出過錯分析報告，并依法、依紀作出處理。我院自從實行主辦檢察官責任制以來，主辦檢察官所承辦的案件，瑕疵案件明顯減少，沒有發(fā)現(xiàn)過錯案件。

4、監(jiān)督責任：一方面主辦檢察官要監(jiān)督團隊遵守辦案紀律，清政廉潔，遠離人情案、關系案、金錢案；另一方面對辦案過程中發(fā)現(xiàn)漏案、漏犯、漏罪線索要及時移交相關部門，并跟蹤監(jiān)督處理，除此之外，主辦檢察官在本職工作外，要服從全院一盤棋的大局，如“一體化辦案”、參與中心工作等。

（三）環(huán)主辦檢察官管理建立績效考評機制

成立主辦檢察官考評考核委員會，由一名專職檢委會委員任考評考核委員主任，組成2～3人專班負責日常考評工作，明確考核重點，科學運用考核結果。建立和完善主辦檢察官管理模式，加強監(jiān)督和管理，提升主辦檢察官的工作主動性和工作動力，有力推動了各項檢察工作的開展。

一是推行項目管理。我院積極探索重點工作項目化管理模式，結合上級院考核要求和檢察工作實際，將各項檢察業(yè)務工作作為具體項目，細化分解到各部和每名主辦檢察官。根據(jù)上級檢察機關業(yè)務考評細則，修訂了《主辦檢察官目標管理考核標準》，把查辦和預防職務犯罪、訴訟監(jiān)督、隊伍建設、檢察改革、檢察信息宣傳調研、檢務保障等重點工作目標任務下達到各部門，由部門分解落實到具體主辦檢察官，明確完成目標任務的具體時間和工作要求，以項目明確目標、集聚資源、落實責任、提高績效，積極營造了干事創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍。

二是實行雙向管理。為滿足執(zhí)法辦案工作需要，檢察實踐中，主辦檢察官的選拔任用、業(yè)務部門辦案組的組建，我院采取部負責人與主辦檢察官之間、主辦檢察官與辦案組成員之間雙向選擇的管理模式，因人擇崗、因崗擇人，充分發(fā)揮團隊效應，保證各項工作協(xié)調發(fā)展。比如，部負責人結合主辦檢察官個人特長和工作優(yōu)勢，開展兩者之間互選的模式，合理配置人才資源。職務犯罪偵查工作中，在原本固定辦案組的基礎上，在全院范圍內調配人員，成立機動辦案組，日常工作在所屬部門，辦案需要時，由各組主辦檢察官與機動組辦案干警之間進行雙向選擇，不同案件組成不同的人員組合，充分滿足一線用人需要。這種優(yōu)化組合模式運行以來，加大了干警輪崗交流力度，進一步增強隊伍活力，不斷提升執(zhí)法辦案效率。

三是進行跟蹤管理。為進一步提升工作執(zhí)行力，我院將履職方向、履職責任、履職效果作為考核內容，細化、量化、積分管理，采取“周例會、月分析、季評議、半年通報、全年考核”的動態(tài)化跟蹤督導管理模式，即：每周部門例會，互通工作情況，加強溝通配合；案件管理部每月進行案件數(shù)據(jù)和辦理情況分析，不斷規(guī)范執(zhí)法；每季度聽取主辦檢察官工作情況匯報，直面問題，明確整改措施；每半年召開院務會，通報半年工作情況，各部門和主辦檢察官對照全年目標任務查漏補缺，鼓舞士氣；全年對各部門和主辦檢察官進行目標管理考核，嚴格兌現(xiàn)獎懲。通過全程動態(tài)化跟蹤管理督導，一方面細化了工作，強化了責任，并進一步提升工作效率；另一方面，有利于各部門和全體主辦檢察官互相了解工作進展情況，做到橫向學習交流，縱向比工作干勁，積極協(xié)調配合共同推進工作。

四是探索規(guī)范管理。一方面，在落實省院“五個一”（一單、一圖、一表、一檔、一證）要求的基礎上，結合實際增加“一述、一評”，即組織開展主辦檢察官述職述廉，接受民主評議。即：主辦檢察官進行述職述廉，報告年度工作、學習和黨風廉政建設情況，分析工作中存在的問題，明確努力方向，并現(xiàn)場進行民主測評。根據(jù)測評結果好壞，年底對主辦檢察官分別給予評先表彰和處罰。將主辦檢察官分為四檔（優(yōu)秀、良好、合格、不合格），連續(xù)三年優(yōu)秀升一檔，連續(xù)五年稱職升一檔；連續(xù)三年不稱職解除主辦檢察官資格，一票否決解除主辦檢察官資格。

（四）環(huán)主辦檢察官職業(yè)保障構建兩個平臺

一是待遇保障平臺。一方面要使主辦檢察官的政治待遇和社會地位受到尊重和敬畏；另一方面要高薪養(yǎng)廉，多方限制權力不能私用、不亂用，效仿國外先進經(jīng)驗，使檢察官人身安全、醫(yī)療養(yǎng)老均有保障。我院在提高主辦檢察官政治待遇，發(fā)放檢察官津貼，檢察官住房分配以及人身安全保護措施等方面進行了嘗試，對調動主辦檢察官的積極性起到了推動作用。

二是信息保障平臺。網(wǎng)上辦案和網(wǎng)上監(jiān)督是提高辦案效率的出路。我院充分利用全國檢察機關統(tǒng)一網(wǎng)上辦案軟件系統(tǒng)，節(jié)省了人力，規(guī)范了業(yè)務運行，推動工作起到事半功倍的效果。但美中不足自偵部門缺乏偵察指揮車，技偵手段遠遠落后于公安。我院計劃利用市委的機要通道，協(xié)商與公安、法院、紀委及行政執(zhí)法部門建立互通平臺，為法律監(jiān)督開創(chuàng)新局面。

三、四個顯示，突破制約改革成效初顯

通過改革，我院主辦檢察官團隊“聚能效應”明顯，體現(xiàn)出“四個顯示”的效果。一是能力顯示。改變了原有的“辦者不定，定者不辦”這種有違司法規(guī)律現(xiàn)象，突出了檢察權的司法屬性。主辦檢察官個人價值既得到了組織認可，又能發(fā)揮管干作用，自已說了算，不再依賴別人，主辦檢察官的身份也得到了社會的認同；二是責任顯示。改革以來，主辦檢察官擔責不推諉，擔難抗干擾，擔險不埋怨，其事業(yè)心、責任感明顯增強；三是合力顯示。以主辦檢察官為主體的辦案組織，組成“A、B崗”、機動辦案組等若干小團隊，權責分明，分工合作又競爭激烈，案件互為監(jiān)督把關，既怕出差錯，又怕工作滯后，辦案質量、數(shù)量、效率、效果成效顯著；四是效率顯示。在執(zhí)法辦案過程中，主辦檢察官不拖延、不推諉、不延誤、不斷線、無差錯。從1至8月工作數(shù)據(jù)看，我院反貪污賄賂偵查部共立案28件40人，比去年全年的辦案數(shù)上升66%；反瀆職侵權偵查部立案8件9人，已經(jīng)與去年全年立辦案件數(shù)持平；公訴部受理各類刑事案件451件589人，結案339件480人，受案數(shù)比去年同期上升33%；民事和行政訴訟監(jiān)督部業(yè)務工作呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，目前已立辦民事行政申訴案件71件，是去年同期辦案數(shù)4.8倍；刑事訴訟監(jiān)督部開展法律監(jiān)督調查34件，監(jiān)督公安機關立案2件，撤案1件，監(jiān)督行政執(zhí)法機關移送案件16件，通過與14家行政執(zhí)法單位建立工作聯(lián)系制度，打開了工作新局面。

（作者系大冶市人民檢察院黨組副書記、副檢察長）