突出一個主體 圍繞四個環(huán)節(jié)構(gòu)建主辦檢察官辦案管理模式

自2013年8月大冶市人民檢察院被省院確定為內(nèi)部整合改革和主辦檢察官辦案責(zé)任制改革（兩項改革）試點單位以來，我院按照上級檢察機關(guān)的部署和要求，緊緊圍繞“落實、增效、規(guī)范、創(chuàng)新”的改革目標(biāo)，統(tǒng)一思想、深化認(rèn)識，抓住機遇，大膽實踐，突出一個主體地位，圍繞四個重點環(huán)節(jié)將兩項改革不斷深入和完善，取得良好改革成效。

一、統(tǒng)籌謀劃，努力構(gòu)建改革優(yōu)質(zhì)工程

大冶市是湖北省東南部黃石市轄內(nèi)一個縣級市。從其經(jīng)濟發(fā)展水平、人文環(huán)境、交通狀況等情況看，我院是黃石地區(qū)乃至湖北省一個具有代表性的基層人民檢察院，改革前我院在編在崗人員112人，有局、科、室等機構(gòu)內(nèi)設(shè)21個，副科級以上干部41名，中層以上負(fù)責(zé)人62名，檢察員以上法律職務(wù)72人，從文化結(jié)構(gòu)看，大學(xué)本科以上學(xué)歷107人，大專以下學(xué)歷5人；從年齡結(jié)構(gòu)看，平均年齡43歲。改革前我院機構(gòu)重疊、中層隊伍龐大，工作效率低下、隊伍職業(yè)化程度不高等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，有的科室8人卻有7名正副科長，還有2個“一人科室”，執(zhí)法辦案中親歷性、判斷性不夠，過錯責(zé)任難以追究等問題嚴(yán)重制約我院的長遠(yuǎn)發(fā)展。根據(jù)省市院要求，結(jié)合我院的實際情況，我院兩項改革工作按照以下原則、路徑實施：

一是去行政化。按照“縱向減少中間層級”、“突出檢察官主體作用”要求，在啟動改革時，將所有局長、科長、主任等行政職務(wù)全部取消，設(shè)立主辦檢察官崗位供有檢察官資格人員競爭；二是分類整合。依照“兩個適當(dāng)分離”原則和減少審批層次、優(yōu)化職能配置的要求，將原有21個內(nèi)設(shè)機構(gòu)撤銷，整合為綜合管理部、人事管理部、案件管理部、批捕部、公訴部、反貪污賄賂偵查部、瀆職侵權(quán)犯罪偵查部、刑事訴訟監(jiān)督部、民事和行政訴訟監(jiān)督部9個部，并根據(jù)每個部的業(yè)務(wù)工作需要，合理核定崗位、人員、車輛，減少中間層級，充實一線力量；三是選配主辦檢察官。我院綜合執(zhí)法辦案工作量等要素，確定配備主辦檢察官48名。針對設(shè)置的主辦檢察官崗位，采取個人申請，群眾根據(jù)各申請人的能力和水平推薦擬任崗位，票數(shù)超過50%的競選者即當(dāng)選。對缺額主辦檢察官實行“兩推一述”（即：組織推薦、民主推薦、個人述職）方式進(jìn)行選任。四是制訂各部工作流程圖、主辦檢察官工作運行模式及主辦檢察官管理模式。根據(jù)省院規(guī)定，按照“五個一”工作法，確定主辦檢察官的權(quán)限清單、規(guī)范辦案組織的工作流程；搭建考核平臺，抽調(diào)專人組成專班負(fù)責(zé)對主辦檢察官的管理和考核，同時相繼出臺《主辦檢察官辦案組和工作組管理辦法》、《主辦檢察官工作職責(zé)》、《主辦檢察官考核辦法》等相關(guān)規(guī)定和配套措施，保障改革后主辦檢察官能及時、規(guī)范開展工作。

二、一主四環(huán)，構(gòu)建主辦檢察官辦案管理模式

一主，即突出主辦檢察官辦案模式的主體地位，給權(quán)、給責(zé)、給力。主辦檢察官責(zé)任制，是圍繞主辦檢察官為重心，承辦案件以主辦檢察官為主體的辦案組織模式。我院建立主辦檢察官責(zé)任制后，打破了陳舊的辦案模式，形成了新的辦案運行機制。一是改變了過去層級審批的辦案模式，突出了案件管理扁平化。主辦檢察官承辦案件，依案件承接清單范圍給予決策拍板權(quán)，重大疑難復(fù)雜案件檢委會決定，充分地體現(xiàn)了主辦檢察官獨立行使檢察權(quán)屬性。二是改變了過去權(quán)責(zé)不清，追錯推諉的辦案模式，實施錯案責(zé)任追究制。由于主辦檢察官替案件終身負(fù)責(zé)，既有改革帶來的工作動力，又承受著案件質(zhì)量關(guān)的壓力，對所承辦案件的精細(xì)度要求明顯增強，恪守檢察官職業(yè)道德，維護(hù)司法公正成為最高追求，為實現(xiàn)司法權(quán)要求和公平正義起到推到作用。三是改變了檢力不集中，辦案力量不強的辦案模式，實施檢力向一線集中辦案。實行主辦檢察官責(zé)任制后，以執(zhí)法辦案為工作重心，一線力量由65%增強到85%，從根本上扭轉(zhuǎn)了辦案力量不足的局面。

四環(huán)，即圍繞辦案組織、運行規(guī)范、職業(yè)保障、檢察官管理等四個重點環(huán)節(jié)，不斷深化和完善主辦檢察官責(zé)任制改革。

（一）環(huán)主辦檢察官辦案組織構(gòu)建選任機制

1、準(zhǔn)入制。選任主辦檢察官，德才兼?zhèn)涫歉尽Ｖ鬓k檢察官必須有優(yōu)良的政治素質(zhì)和道德品質(zhì)，必須公道正派，恪守法律底線。不能論職排輩，不能平衡照顧，不能高分低能，必須要具備法律資質(zhì)和實戰(zhàn)經(jīng)驗。我們選任的43名主辦檢察官，通過層層篩選，實踐檢驗，打破了資格、年齡、職務(wù)等限制，走上主辦檢察官崗位。

2、員額制。主辦檢察官的配備，應(yīng)重點考慮到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和辦案的數(shù)量和規(guī)模，經(jīng)過充分論證來確定名額。因大冶市為全國縣域經(jīng)濟百強縣市，案件量占整個黃石地區(qū)三分之一左右。所配主辦檢察官應(yīng)按不低于40%、輔助人員按1：2配備為宜。目前，我院配備結(jié)構(gòu)基本上保證了辦案需求。

3、審批制。主辦檢察官地位和作用必須得到上級組織和社會認(rèn)可，任命程序和頒發(fā)證書必須由上級機關(guān)確認(rèn)。由于主辦檢察官是辦案組織的牽頭人、把關(guān)人、領(lǐng)頭雁，他不是個自然人，而是一個辦案團隊，圍繞主辦檢察官劃圈，才能優(yōu)化辦案組織，才能優(yōu)質(zhì)、高效地完成辦案任務(wù)。

4、合作制。主辦檢察官辦案責(zé)任制就是要變原來“單兵作戰(zhàn)”為“兵團作戰(zhàn)”，優(yōu)化辦案組織，實現(xiàn)資源整合。我院強化不同部門主辦與主辦的協(xié)作與聯(lián)系，還在自偵部門設(shè)立“A、B崗”辦案組織模式，A崗辦案，B崗負(fù)責(zé)配合、監(jiān)督；B崗辦案，A崗負(fù)責(zé)配合、監(jiān)督；依托檢察一體化格局，在全院遴選10名檢察人員成立機動辦案組，在案件高峰期協(xié)助自偵部門辦案，不僅有效整合了辦案資源，緩解了案多人少的嚴(yán)厲，還進(jìn)一步強化了整體聯(lián)動，加強了監(jiān)督制約。

（二）環(huán)主辦檢察官規(guī)范運行建立責(zé)任追究制

主辦檢察官的權(quán)力是依照憲法和法律的規(guī)定，獨立行使檢察權(quán)，樹立司法權(quán)威和司法公正，使公正、高效、權(quán)威的司法制度還愿于民。

1、執(zhí)法責(zé)任：一是“度”。按照實體的要求，正確運用和把握尺度，做到法律無偏、公正無私；二是“量”。按照程序法的規(guī)定，規(guī)范執(zhí)法行為，收集和采用證據(jù)，量刑公平正義；三是“衡”。尊重和保障人權(quán)，政治效果、法律效果和社會效果相統(tǒng)一。

2、風(fēng)險責(zé)任：一是“評估”。每立辦一案，必須做好安全防范預(yù)案和風(fēng)險評估報告，凡涉及因案而導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險問題，做到事前有準(zhǔn)備、事中有監(jiān)督、事后有小結(jié)；二是“預(yù)防”。將安全防范預(yù)案向紀(jì)檢組和案管部報備。除個案自身預(yù)防外，對于承辦有代表性的案件均寫出分析報告，并在社會上有針對性地開展預(yù)防工作；三是不出事。既做到保障干警安全，又保證案件當(dāng)事人不出事。

3、過錯責(zé)任：實施錯案責(zé)任追究制。對于有瑕疵的案件，限期整改，并對瑕疵情況記錄在案，作為年終考核的過錯依據(jù)；對于錯案，要寫出過錯分析報告，并依法、依紀(jì)作出處理。我院自從實行主辦檢察官責(zé)任制以來，主辦檢察官所承辦的案件，瑕疵案件明顯減少，沒有發(fā)現(xiàn)過錯案件。

4、監(jiān)督責(zé)任：一方面主辦檢察官要監(jiān)督團隊遵守辦案紀(jì)律，清政廉潔，遠(yuǎn)離人情案、關(guān)系案、金錢案；另一方面對辦案過程中發(fā)現(xiàn)漏案、漏犯、漏罪線索要及時移交相關(guān)部門，并跟蹤監(jiān)督處理，除此之外，主辦檢察官在本職工作外，要服從全院一盤棋的大局，如“一體化辦案”、參與中心工作等。

（三）環(huán)主辦檢察官管理建立績效考評機制

成立主辦檢察官考評考核委員會，由一名專職檢委會委員任考評考核委員主任，組成2～3人專班負(fù)責(zé)日常考評工作，明確考核重點，科學(xué)運用考核結(jié)果。建立和完善主辦檢察官管理模式，加強監(jiān)督和管理，提升主辦檢察官的工作主動性和工作動力，有力推動了各項檢察工作的開展。

一是推行項目管理。我院積極探索重點工作項目化管理模式，結(jié)合上級院考核要求和檢察工作實際，將各項檢察業(yè)務(wù)工作作為具體項目，細(xì)化分解到各部和每名主辦檢察官。根據(jù)上級檢察機關(guān)業(yè)務(wù)考評細(xì)則，修訂了《主辦檢察官目標(biāo)管理考核標(biāo)準(zhǔn)》，把查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪、訴訟監(jiān)督、隊伍建設(shè)、檢察改革、檢察信息宣傳調(diào)研、檢務(wù)保障等重點工作目標(biāo)任務(wù)下達(dá)到各部門，由部門分解落實到具體主辦檢察官，明確完成目標(biāo)任務(wù)的具體時間和工作要求，以項目明確目標(biāo)、集聚資源、落實責(zé)任、提高績效，積極營造了干事創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍。

二是實行雙向管理。為滿足執(zhí)法辦案工作需要，檢察實踐中，主辦檢察官的選拔任用、業(yè)務(wù)部門辦案組的組建，我院采取部負(fù)責(zé)人與主辦檢察官之間、主辦檢察官與辦案組成員之間雙向選擇的管理模式，因人擇崗、因崗擇人，充分發(fā)揮團隊效應(yīng)，保證各項工作協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，部負(fù)責(zé)人結(jié)合主辦檢察官個人特長和工作優(yōu)勢，開展兩者之間互選的模式，合理配置人才資源。職務(wù)犯罪偵查工作中，在原本固定辦案組的基礎(chǔ)上，在全院范圍內(nèi)調(diào)配人員，成立機動辦案組，日常工作在所屬部門，辦案需要時，由各組主辦檢察官與機動組辦案干警之間進(jìn)行雙向選擇，不同案件組成不同的人員組合，充分滿足一線用人需要。這種優(yōu)化組合模式運行以來，加大了干警輪崗交流力度，進(jìn)一步增強隊伍活力，不斷提升執(zhí)法辦案效率。

三是進(jìn)行跟蹤管理。為進(jìn)一步提升工作執(zhí)行力，我院將履職方向、履職責(zé)任、履職效果作為考核內(nèi)容，細(xì)化、量化、積分管理，采取“周例會、月分析、季評議、半年通報、全年考核”的動態(tài)化跟蹤督導(dǎo)管理模式，即：每周部門例會，互通工作情況，加強溝通配合；案件管理部每月進(jìn)行案件數(shù)據(jù)和辦理情況分析，不斷規(guī)范執(zhí)法；每季度聽取主辦檢察官工作情況匯報，直面問題，明確整改措施；每半年召開院務(wù)會，通報半年工作情況，各部門和主辦檢察官對照全年目標(biāo)任務(wù)查漏補缺，鼓舞士氣；全年對各部門和主辦檢察官進(jìn)行目標(biāo)管理考核，嚴(yán)格兌現(xiàn)獎懲。通過全程動態(tài)化跟蹤管理督導(dǎo)，一方面細(xì)化了工作，強化了責(zé)任，并進(jìn)一步提升工作效率；另一方面，有利于各部門和全體主辦檢察官互相了解工作進(jìn)展情況，做到橫向?qū)W習(xí)交流，縱向比工作干勁，積極協(xié)調(diào)配合共同推進(jìn)工作。

四是探索規(guī)范管理。一方面，在落實省院“五個一”（一單、一圖、一表、一檔、一證）要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際增加“一述、一評”，即組織開展主辦檢察官述職述廉，接受民主評議。即：主辦檢察官進(jìn)行述職述廉，報告年度工作、學(xué)習(xí)和黨風(fēng)廉政建設(shè)情況，分析工作中存在的問題，明確努力方向，并現(xiàn)場進(jìn)行民主測評。根據(jù)測評結(jié)果好壞，年底對主辦檢察官分別給予評先表彰和處罰。將主辦檢察官分為四檔（優(yōu)秀、良好、合格、不合格），連續(xù)三年優(yōu)秀升一檔，連續(xù)五年稱職升一檔；連續(xù)三年不稱職解除主辦檢察官資格，一票否決解除主辦檢察官資格。

（四）環(huán)主辦檢察官職業(yè)保障構(gòu)建兩個平臺

一是待遇保障平臺。一方面要使主辦檢察官的政治待遇和社會地位受到尊重和敬畏；另一方面要高薪養(yǎng)廉，多方限制權(quán)力不能私用、不亂用，效仿國外先進(jìn)經(jīng)驗，使檢察官人身安全、醫(yī)療養(yǎng)老均有保障。我院在提高主辦檢察官政治待遇，發(fā)放檢察官津貼，檢察官住房分配以及人身安全保護(hù)措施等方面進(jìn)行了嘗試，對調(diào)動主辦檢察官的積極性起到了推動作用。

二是信息保障平臺。網(wǎng)上辦案和網(wǎng)上監(jiān)督是提高辦案效率的出路。我院充分利用全國檢察機關(guān)統(tǒng)一網(wǎng)上辦案軟件系統(tǒng)，節(jié)省了人力，規(guī)范了業(yè)務(wù)運行，推動工作起到事半功倍的效果。但美中不足自偵部門缺乏偵察指揮車，技偵手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公安。我院計劃利用市委的機要通道，協(xié)商與公安、法院、紀(jì)委及行政執(zhí)法部門建立互通平臺，為法律監(jiān)督開創(chuàng)新局面。

三、四個顯示，突破制約改革成效初顯

通過改革，我院主辦檢察官團隊“聚能效應(yīng)”明顯，體現(xiàn)出“四個顯示”的效果。一是能力顯示。改變了原有的“辦者不定，定者不辦”這種有違司法規(guī)律現(xiàn)象，突出了檢察權(quán)的司法屬性。主辦檢察官個人價值既得到了組織認(rèn)可，又能發(fā)揮管干作用，自已說了算，不再依賴別人，主辦檢察官的身份也得到了社會的認(rèn)同；二是責(zé)任顯示。改革以來，主辦檢察官擔(dān)責(zé)不推諉，擔(dān)難抗干擾，擔(dān)險不埋怨，其事業(yè)心、責(zé)任感明顯增強；三是合力顯示。以主辦檢察官為主體的辦案組織，組成“A、B崗”、機動辦案組等若干小團隊，權(quán)責(zé)分明，分工合作又競爭激烈，案件互為監(jiān)督把關(guān)，既怕出差錯，又怕工作滯后，辦案質(zhì)量、數(shù)量、效率、效果成效顯著；四是效率顯示。在執(zhí)法辦案過程中，主辦檢察官不拖延、不推諉、不延誤、不斷線、無差錯。從1至8月工作數(shù)據(jù)看，我院反貪污賄賂偵查部共立案28件40人，比去年全年的辦案數(shù)上升66%；反瀆職侵權(quán)偵查部立案8件9人，已經(jīng)與去年全年立辦案件數(shù)持平；公訴部受理各類刑事案件451件589人，結(jié)案339件480人，受案數(shù)比去年同期上升33%；民事和行政訴訟監(jiān)督部業(yè)務(wù)工作呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，目前已立辦民事行政申訴案件71件，是去年同期辦案數(shù)4.8倍；刑事訴訟監(jiān)督部開展法律監(jiān)督調(diào)查34件，監(jiān)督公安機關(guān)立案2件，撤案1件，監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)移送案件16件，通過與14家行政執(zhí)法單位建立工作聯(lián)系制度，打開了工作新局面。

（作者系大冶市人民檢察院黨組副書記、副檢察長）