淺議村級治理監(jiān)督機制

摘 要 本文立足于村級治理結構的理論基礎，重點闡述村級治理監(jiān)督機制的內容，最后探討完善村級治理監(jiān)督機制的必要性，以期對我國建立系統(tǒng)全面的村級治理監(jiān)督機制提供借鑒。

關鍵詞 村級治理 村干部 監(jiān)督機制

一、村級治理結構的理論基礎

（一）代理理論

代理理論是一種契約關系理論，它建立于資源的提供者與使用者之間，后來發(fā)展為契約成本理論。

在村級治理中，村民既是村集體財產的所有者，又是村級事務的管理者，但不可能所有村民都有機會參與到村級事務管理中。為此，為能有效管理村級事務，村民通過民主選舉選出合適的村級管理者，并將自己手中的一部分權利委托村級管理者來行使，而作為村民代理人的村級管理者，在村民委托授權的范圍內行使村級事務管理權利。由此可以看出，在村級治理中村民與村級管理者之間的關系實際上是一種委托—代理關系。

（二）內部控制理論

我國發(fā)布的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》中對內部控制的定義為：“內部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程”。

在村級治理中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的監(jiān)督、村“兩委”的監(jiān)督以及村民的監(jiān)督都很重要，他們的監(jiān)督會不同程度地對村級治理效果產生重要影響。根據內部控制理論，村干部自身的素質、管理方式（風格）等都會影響村級治理中的監(jiān)督效果。因此，各地要根據實際情況，各部門相互幫助，建立完善的村級治理監(jiān)督機制，更好為村民服務。

（三）博弈論

博弈論是數學的一個分支，在經濟學領域應用最廣泛。具體來說，博弈論（GameTheory）是一種探討決策主體行為相互作用及相互均衡問題的理論。在村級治理監(jiān)督機制的博弈過程中，博弈的雙方是村民和村干部，村民是委托人，村干部是代理人，兩者博弈的前提是村民和村干部信息不對稱。

村級治理監(jiān)督機制博弈論的特點是只有博弈雙方利益相同時才會擁有對稱的信息，一旦兩者利益不一致，代理人就會從自身的利益出發(fā)，采取有利于自己的行動，而這些行動有些是可以預測后果的。在實際生活中，很多村民不愿參與村級治理監(jiān)督活動，所以只能看到村干部對村治的結果，卻無法知道并監(jiān)督村干部在村級治理活動中的具體行為。為此，需要建立健全村級監(jiān)督機制，促進村干部從當地實際出發(fā)，采取對村民最有利的行動。

二、村級治理中監(jiān)督機制的主要內容

隨著社會經濟不斷發(fā)展，國家政策對農村的傾斜，廣大農村的經濟發(fā)展取得了顯著成效。村民富裕了，村集體也相應寬裕了，但同時這也為村干部的貪污腐敗提供了條件。另外，就當前村民自治保障性環(huán)節(jié)的民主監(jiān)督來說，當前還不完善，效果也不明顯，從而也無法有效監(jiān)督村干部。為能有效監(jiān)督村干部，除了村民自己監(jiān)督外，還應該引入外力監(jiān)督，這就需要在村級治理中構建一套完整的監(jiān)督機制，筆者認為，村級治理中完整的監(jiān)督機制包括以下幾方面：

（一）村民民主監(jiān)督

村民民主監(jiān)督的主體是村民，客體是村級事務管理者，對象是村級治理中的大小事務，尤其是涉及村級財務管理的相關事宜，村民民主監(jiān)督的最終目的是保障村民自治的有效運行，構建合理有效的村級治理秩序。

村民民主監(jiān)督的形式包括村民監(jiān)督委員會監(jiān)督、村民代表會議監(jiān)督以及村民理財小組監(jiān)督三種形式，各地要根據實際情況，選擇適合村集體的村民民主監(jiān)督方式，確保村級治理合理有效進行。

（二）村“兩委”相互監(jiān)督

所謂村“兩委”就是指各農村中的村黨支部和村委會，就村“兩委”的職責來說，《村民委員會組織法》中沒有對村“兩委”的職責做明確規(guī)定。筆者通過查閱相關文獻資料以及《村民委員會組織法》的相關規(guī)定可以看出，對村黨支部和村委會的職責劃分不明確，但是村“兩委”相互監(jiān)督的實現是在村“兩委”相互獨立、分工明確的前提下完成的。因此，為保證村民自治能夠有有效推行，一方面必須由村民通過民主選舉選出來的村委會處理村內的具體事務；一方面由村黨支部把握村內發(fā)展的大方向，并且對村委會的村治行為進行監(jiān)督。

（三）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的監(jiān)督

自村民自治在全國廣泛推行以來，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村“兩委”的關系是指導關系，而不是上下級管理關系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有關部門在村民自治的前提下，對村“兩委”相關事務進行指導。雖然村內的具體事務由村民民主選舉出的村委會處理，但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）鎮(zhèn)府作為基層政府，擔負著監(jiān)督村干部村治行為的職責。

（四）其它監(jiān)督形式

隨著農村經濟的不斷發(fā)展以及村民自治的推行，村級治理的情況也變得越來越復雜，為能夠建立和諧、穩(wěn)定的村級治理秩序，推進農村基層民主不斷發(fā)展，必須建立多元化、系統(tǒng)化的監(jiān)督機制。因此，只要對村級治理行為有利的監(jiān)督方式，都應根據實際情況選擇適用。筆者通過查閱相關文獻資料，提出以下三種監(jiān)督形式。

1、審計監(jiān)督

就我國西部地區(qū)來說，審計監(jiān)督還沒有介入到村級治理中，現在仍然是村財村管或村財鄉(xiāng)管的模式。隨著農村經濟社會不斷發(fā)展，農村村集體也逐步形成多渠道收入，如國家征地賠償、出租、承包集體的魚塘、荒山等等。在村民自治下，應該由村民決定如何使用這些錢，但在現實生活中，由于村干部把自己的利益放在首位，總會出現村干部考慮自身利益而損害村集體利益的情況，導致村集體貪污腐敗越來越嚴重，程度也越來越深。為遏制類似的情況，應該在村級治理中建立多元化、多渠道的監(jiān)督機制，審計監(jiān)督也應該在村財村管的前提下，對村級財務支出情況進行合理、有效監(jiān)督。

2、網絡監(jiān)督

我國互聯(lián)網發(fā)展起步晚，但經過幾十年的發(fā)展，已經取得了巨大的成效，并且有很大的發(fā)展?jié)摿Α；ヂ?lián)網的發(fā)展給人們的生活帶來了很大的便利，不僅成為人們購物、交往、娛樂的重要方式，而且成為人們利益表達、監(jiān)督官員的重要渠道。網絡監(jiān)督作為一種新的監(jiān)督形式，它不僅把現代網絡技術與民主監(jiān)督有效結合起來，而且互聯(lián)網成為大多數人表達利益訴求的重要方式，隨著網絡監(jiān)督浪潮的不斷發(fā)展壯大，它已成為監(jiān)督官員的一種重要力量。雖然我國西部農村的互聯(lián)網建設還在起步階段，但相信過不了多久，互聯(lián)網將會在廣大農村普及。隨著農村經濟發(fā)展，互聯(lián)網在農村的普及，村民素質不斷提高，必然使網絡監(jiān)督成為農村村民監(jiān)督村干部的重要方式。

3、村干部述職考核制度

為提高村干部的辦事效率，順利推行村民自治，筆者認為，應該在村級治理中建立村干部述職考核制度。在村民自治前提下，村干部述職的對象應該是能夠代表村民行使民主權利的特定組織，如村民監(jiān)督委員會或者村民代表會議。村民監(jiān)督委員會或村民代表會議根據村干提供的相應資料和述職內容對村干部進行考核，并評出等級，以便村干部能更好做好自己的本職工作。同時村民監(jiān)督委員會或村民代表會議可以根據村干部提供的相應材料和述職內容，對于述職不合格村干部，村民監(jiān)督委員會或村民代表會議應該召開村民會議對其進行罷免。

三、完善村級治理中監(jiān)督機制建設的必要性

我國村民自治的實施不僅強化了農民的民主觀念，而且有助于構建和諧的村級治理秩序，村民自治的推行對我國的民主發(fā)展具有里程碑的意義。但是在村民自治發(fā)展過程中，很多問題也不斷暴露出來，尤其是村干部貪污腐敗問題。在村級治理中，村干部直接面向廣大的農民群眾開展工作，是新農村建設的指導者和組織者。因此掌握在在他們手中的公權力，在村民自治背景下，難以得到有效控制和監(jiān)督，一旦他們手中的公權力發(fā)生蛻變，就很容易產生貪污腐敗問題。特別是當前社會處于發(fā)展轉型期，我國廣大農村還存在受封建腐朽思想的影響，甚至一些農村的村干部都不是由村民民主選舉產生的，在這樣的情況下，如果再缺乏對村干部的監(jiān)督機制，其腐敗現象更是不容小覷。為保障村民自治合理有序運行，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的村級治理關系，建立和完善村級治理中的監(jiān)督機制勢在必行。

1、村干部職能的全面性要求加強對村干部的監(jiān)督

由于當前農村基層組織普遍存在黨政職能不分問題，筆者通過查閱相關文獻資料得出，村干部對村級事務的各個方面都有管理權，可以說村干部的權力在村級治理中是強大而全面的，但國家相關法律法規(guī)沒有明確規(guī)定村干部行使其權力應該承擔的責任和義務。英國的阿克頓勛爵曾經說過，“權力容易使人腐化，絕對的權力絕對使人腐化”，這句話已經在不同的社會制度實踐中被反復證明是正確的。在我國村級治理中，村干部作為村民利益的代理人，如果村干部的村治行為沒有受到有效監(jiān)督，那么在村干部中就很容易滋生腐敗現象。因此，必須要建立健全村級治理監(jiān)督機制對村干部適時進行監(jiān)督，這樣才能有效保證村級治理穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

2、村民自治的現實狀況要求加強對村干部的監(jiān)督

徐勇在其《中國農村村民自治》一書中把村民自治分為規(guī)范型和非規(guī)范型兩大類。規(guī)范型村民自治指村級治理中《村民委員會組織法》等有關法律制度能夠有效執(zhí)行，村民自治的推行達到村民自治示范村的標準，這種類型的村民自治也稱為自治型或法制型，這類村莊約占全國總數的25%。非規(guī)范型村民自治指《村民委員會組織法》等有關法律制度在村級治理中只是形式上得以實行，而實際上并沒有得到有效貫徹執(zhí)行。學者根據我國現行村民自治實際情況，把非規(guī)范型村民自治分為以下四類：“（1）行政主導型；（2）村落權威主導型；（3）企業(yè)家主導型；（4）失控村。以上四種類型村民自治具有一個共同的特點即村民無力監(jiān)督，原因在于它們與真正的村民自治有很大區(qū)別。“在上述類型的村民自治中村民都缺乏實行村民自治的民主精神，這樣的村級治理使村民自治組織被架空，存進的集體合議很難形成或形成后往往都被忽略”。

綜上所述我們可以看出，當前我國大多數農村的村民自治實際上是一種非自治模式，在這種模式下，村級治理主要受村中精英或家族強人、經濟能人主導，這種治理方式在一定程度上沖擊我國村民自治制度，激化了村級治理中的干群矛盾，因此這樣的村民自治的實際決定了必須建立完整的村級治理監(jiān)督機制對村干部進行監(jiān)督，完善村級治理監(jiān)督機制勢在必行。

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（作者單位：楚雄師范學院政治與公共管理學院）