淺議村級(jí)治理監(jiān)督機(jī)制

摘 要 本文立足于村級(jí)治理結(jié)構(gòu)的理論基礎(chǔ)，重點(diǎn)闡述村級(jí)治理監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容，最后探討完善村級(jí)治理監(jiān)督機(jī)制的必要性，以期對(duì)我國(guó)建立系統(tǒng)全面的村級(jí)治理監(jiān)督機(jī)制提供借鑒。

關(guān)鍵詞 村級(jí)治理 村干部 監(jiān)督機(jī)制

一、村級(jí)治理結(jié)構(gòu)的理論基礎(chǔ)

（一）代理理論

代理理論是一種契約關(guān)系理論，它建立于資源的提供者與使用者之間，后來(lái)發(fā)展為契約成本理論。

在村級(jí)治理中，村民既是村集體財(cái)產(chǎn)的所有者，又是村級(jí)事務(wù)的管理者，但不可能所有村民都有機(jī)會(huì)參與到村級(jí)事務(wù)管理中。為此，為能有效管理村級(jí)事務(wù)，村民通過(guò)民主選舉選出合適的村級(jí)管理者，并將自己手中的一部分權(quán)利委托村級(jí)管理者來(lái)行使，而作為村民代理人的村級(jí)管理者，在村民委托授權(quán)的范圍內(nèi)行使村級(jí)事務(wù)管理權(quán)利。由此可以看出，在村級(jí)治理中村民與村級(jí)管理者之間的關(guān)系實(shí)際上是一種委托—代理關(guān)系。

（二）內(nèi)部控制理論

我國(guó)發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中對(duì)內(nèi)部控制的定義為：“內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程”。

在村級(jí)治理中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的監(jiān)督、村“兩委”的監(jiān)督以及村民的監(jiān)督都很重要，他們的監(jiān)督會(huì)不同程度地對(duì)村級(jí)治理效果產(chǎn)生重要影響。根據(jù)內(nèi)部控制理論，村干部自身的素質(zhì)、管理方式（風(fēng)格）等都會(huì)影響村級(jí)治理中的監(jiān)督效果。因此，各地要根據(jù)實(shí)際情況，各部門(mén)相互幫助，建立完善的村級(jí)治理監(jiān)督機(jī)制，更好為村民服務(wù)。

（三）博弈論

博弈論是數(shù)學(xué)的一個(gè)分支，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域應(yīng)用最廣泛。具體來(lái)說(shuō)，博弈論（GameTheory）是一種探討決策主體行為相互作用及相互均衡問(wèn)題的理論。在村級(jí)治理監(jiān)督機(jī)制的博弈過(guò)程中，博弈的雙方是村民和村干部，村民是委托人，村干部是代理人，兩者博弈的前提是村民和村干部信息不對(duì)稱。

村級(jí)治理監(jiān)督機(jī)制博弈論的特點(diǎn)是只有博弈雙方利益相同時(shí)才會(huì)擁有對(duì)稱的信息，一旦兩者利益不一致，代理人就會(huì)從自身的利益出發(fā)，采取有利于自己的行動(dòng)，而這些行動(dòng)有些是可以預(yù)測(cè)后果的。在實(shí)際生活中，很多村民不愿參與村級(jí)治理監(jiān)督活動(dòng)，所以只能看到村干部對(duì)村治的結(jié)果，卻無(wú)法知道并監(jiān)督村干部在村級(jí)治理活動(dòng)中的具體行為。為此，需要建立健全村級(jí)監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)村干部從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，采取對(duì)村民最有利的行動(dòng)。

二、村級(jí)治理中監(jiān)督機(jī)制的主要內(nèi)容

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國(guó)家政策對(duì)農(nóng)村的傾斜，廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著成效。村民富裕了，村集體也相應(yīng)寬裕了，但同時(shí)這也為村干部的貪污腐敗提供了條件。另外，就當(dāng)前村民自治保障性環(huán)節(jié)的民主監(jiān)督來(lái)說(shuō)，當(dāng)前還不完善，效果也不明顯，從而也無(wú)法有效監(jiān)督村干部。為能有效監(jiān)督村干部，除了村民自己監(jiān)督外，還應(yīng)該引入外力監(jiān)督，這就需要在村級(jí)治理中構(gòu)建一套完整的監(jiān)督機(jī)制，筆者認(rèn)為，村級(jí)治理中完整的監(jiān)督機(jī)制包括以下幾方面：

（一）村民民主監(jiān)督

村民民主監(jiān)督的主體是村民，客體是村級(jí)事務(wù)管理者，對(duì)象是村級(jí)治理中的大小事務(wù)，尤其是涉及村級(jí)財(cái)務(wù)管理的相關(guān)事宜，村民民主監(jiān)督的最終目的是保障村民自治的有效運(yùn)行，構(gòu)建合理有效的村級(jí)治理秩序。

村民民主監(jiān)督的形式包括村民監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、村民代表會(huì)議監(jiān)督以及村民理財(cái)小組監(jiān)督三種形式，各地要根據(jù)實(shí)際情況，選擇適合村集體的村民民主監(jiān)督方式，確保村級(jí)治理合理有效進(jìn)行。

（二）村“兩委”相互監(jiān)督

所謂村“兩委”就是指各農(nóng)村中的村黨支部和村委會(huì)，就村“兩委”的職責(zé)來(lái)說(shuō)，《村民委員會(huì)組織法》中沒(méi)有對(duì)村“兩委”的職責(zé)做明確規(guī)定。筆者通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料以及《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定可以看出，對(duì)村黨支部和村委會(huì)的職責(zé)劃分不明確，但是村“兩委”相互監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)是在村“兩委”相互獨(dú)立、分工明確的前提下完成的。因此，為保證村民自治能夠有有效推行，一方面必須由村民通過(guò)民主選舉選出來(lái)的村委會(huì)處理村內(nèi)的具體事務(wù)；一方面由村黨支部把握村內(nèi)發(fā)展的大方向，并且對(duì)村委會(huì)的村治行為進(jìn)行監(jiān)督。

（三）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的監(jiān)督

自村民自治在全國(guó)廣泛推行以來(lái)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村“兩委”的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，而不是上下級(jí)管理關(guān)系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有關(guān)部門(mén)在村民自治的前提下，對(duì)村“兩委”相關(guān)事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)。雖然村內(nèi)的具體事務(wù)由村民民主選舉出的村委會(huì)處理，但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）鎮(zhèn)府作為基層政府，擔(dān)負(fù)著監(jiān)督村干部村治行為的職責(zé)。

（四）其它監(jiān)督形式

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及村民自治的推行，村級(jí)治理的情況也變得越來(lái)越復(fù)雜，為能夠建立和諧、穩(wěn)定的村級(jí)治理秩序，推進(jìn)農(nóng)村基層民主不斷發(fā)展，必須建立多元化、系統(tǒng)化的監(jiān)督機(jī)制。因此，只要對(duì)村級(jí)治理行為有利的監(jiān)督方式，都應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇適用。筆者通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，提出以下三種監(jiān)督形式。

1、審計(jì)監(jiān)督

就我國(guó)西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，審計(jì)監(jiān)督還沒(méi)有介入到村級(jí)治理中，現(xiàn)在仍然是村財(cái)村管或村財(cái)鄉(xiāng)管的模式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，農(nóng)村村集體也逐步形成多渠道收入，如國(guó)家征地賠償、出租、承包集體的魚(yú)塘、荒山等等。在村民自治下，應(yīng)該由村民決定如何使用這些錢(qián)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于村干部把自己的利益放在首位，總會(huì)出現(xiàn)村干部考慮自身利益而損害村集體利益的情況，導(dǎo)致村集體貪污腐敗越來(lái)越嚴(yán)重，程度也越來(lái)越深。為遏制類似的情況，應(yīng)該在村級(jí)治理中建立多元化、多渠道的監(jiān)督機(jī)制，審計(jì)監(jiān)督也應(yīng)該在村財(cái)村管的前提下，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)支出情況進(jìn)行合理、有效監(jiān)督。

2、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督

我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展起步晚，但經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，已經(jīng)取得了巨大的成效，并且有很大的發(fā)展?jié)摿Α；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展給人們的生活帶來(lái)了很大的便利，不僅成為人們購(gòu)物、交往、娛樂(lè)的重要方式，而且成為人們利益表達(dá)、監(jiān)督官員的重要渠道。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作為一種新的監(jiān)督形式，它不僅把現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與民主監(jiān)督有效結(jié)合起來(lái)，而且互聯(lián)網(wǎng)成為大多數(shù)人表達(dá)利益訴求的重要方式，隨著網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督浪潮的不斷發(fā)展壯大，它已成為監(jiān)督官員的一種重要力量。雖然我國(guó)西部農(nóng)村的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)還在起步階段，但相信過(guò)不了多久，互聯(lián)網(wǎng)將會(huì)在廣大農(nóng)村普及。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村的普及，村民素質(zhì)不斷提高，必然使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督成為農(nóng)村村民監(jiān)督村干部的重要方式。

3、村干部述職考核制度

為提高村干部的辦事效率，順利推行村民自治，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在村級(jí)治理中建立村干部述職考核制度。在村民自治前提下，村干部述職的對(duì)象應(yīng)該是能夠代表村民行使民主權(quán)利的特定組織，如村民監(jiān)督委員會(huì)或者村民代表會(huì)議。村民監(jiān)督委員會(huì)或村民代表會(huì)議根據(jù)村干提供的相應(yīng)資料和述職內(nèi)容對(duì)村干部進(jìn)行考核，并評(píng)出等級(jí)，以便村干部能更好做好自己的本職工作。同時(shí)村民監(jiān)督委員會(huì)或村民代表會(huì)議可以根據(jù)村干部提供的相應(yīng)材料和述職內(nèi)容，對(duì)于述職不合格村干部，村民監(jiān)督委員會(huì)或村民代表會(huì)議應(yīng)該召開(kāi)村民會(huì)議對(duì)其進(jìn)行罷免。

三、完善村級(jí)治理中監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的必要性

我國(guó)村民自治的實(shí)施不僅強(qiáng)化了農(nóng)民的民主觀念，而且有助于構(gòu)建和諧的村級(jí)治理秩序，村民自治的推行對(duì)我國(guó)的民主發(fā)展具有里程碑的意義。但是在村民自治發(fā)展過(guò)程中，很多問(wèn)題也不斷暴露出來(lái)，尤其是村干部貪污腐敗問(wèn)題。在村級(jí)治理中，村干部直接面向廣大的農(nóng)民群眾開(kāi)展工作，是新農(nóng)村建設(shè)的指導(dǎo)者和組織者。因此掌握在在他們手中的公權(quán)力，在村民自治背景下，難以得到有效控制和監(jiān)督，一旦他們手中的公權(quán)力發(fā)生蛻變，就很容易產(chǎn)生貪污腐敗問(wèn)題。特別是當(dāng)前社會(huì)處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，我國(guó)廣大農(nóng)村還存在受封建腐朽思想的影響，甚至一些農(nóng)村的村干部都不是由村民民主選舉產(chǎn)生的，在這樣的情況下，如果再缺乏對(duì)村干部的監(jiān)督機(jī)制，其腐敗現(xiàn)象更是不容小覷。為保障村民自治合理有序運(yùn)行，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的村級(jí)治理關(guān)系，建立和完善村級(jí)治理中的監(jiān)督機(jī)制勢(shì)在必行。

1、村干部職能的全面性要求加強(qiáng)對(duì)村干部的監(jiān)督

由于當(dāng)前農(nóng)村基層組織普遍存在黨政職能不分問(wèn)題，筆者通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料得出，村干部對(duì)村級(jí)事務(wù)的各個(gè)方面都有管理權(quán)，可以說(shuō)村干部的權(quán)力在村級(jí)治理中是強(qiáng)大而全面的，但國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定村干部行使其權(quán)力應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。英國(guó)的阿克頓勛爵曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“權(quán)力容易使人腐化，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)使人腐化”，這句話已經(jīng)在不同的社會(huì)制度實(shí)踐中被反復(fù)證明是正確的。在我國(guó)村級(jí)治理中，村干部作為村民利益的代理人，如果村干部的村治行為沒(méi)有受到有效監(jiān)督，那么在村干部中就很容易滋生腐敗現(xiàn)象。因此，必須要建立健全村級(jí)治理監(jiān)督機(jī)制對(duì)村干部適時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，這樣才能有效保證村級(jí)治理穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

2、村民自治的現(xiàn)實(shí)狀況要求加強(qiáng)對(duì)村干部的監(jiān)督

徐勇在其《中國(guó)農(nóng)村村民自治》一書(shū)中把村民自治分為規(guī)范型和非規(guī)范型兩大類。規(guī)范型村民自治指村級(jí)治理中《村民委員會(huì)組織法》等有關(guān)法律制度能夠有效執(zhí)行，村民自治的推行達(dá)到村民自治示范村的標(biāo)準(zhǔn)，這種類型的村民自治也稱為自治型或法制型，這類村莊約占全國(guó)總數(shù)的25%。非規(guī)范型村民自治指《村民委員會(huì)組織法》等有關(guān)法律制度在村級(jí)治理中只是形式上得以實(shí)行，而實(shí)際上并沒(méi)有得到有效貫徹執(zhí)行。學(xué)者根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行村民自治實(shí)際情況，把非規(guī)范型村民自治分為以下四類：“（1）行政主導(dǎo)型；（2）村落權(quán)威主導(dǎo)型；（3）企業(yè)家主導(dǎo)型；（4）失控村。以上四種類型村民自治具有一個(gè)共同的特點(diǎn)即村民無(wú)力監(jiān)督，原因在于它們與真正的村民自治有很大區(qū)別。“在上述類型的村民自治中村民都缺乏實(shí)行村民自治的民主精神，這樣的村級(jí)治理使村民自治組織被架空，存進(jìn)的集體合議很難形成或形成后往往都被忽略”。

綜上所述我們可以看出，當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的村民自治實(shí)際上是一種非自治模式，在這種模式下，村級(jí)治理主要受村中精英或家族強(qiáng)人、經(jīng)濟(jì)能人主導(dǎo)，這種治理方式在一定程度上沖擊我國(guó)村民自治制度，激化了村級(jí)治理中的干群矛盾，因此這樣的村民自治的實(shí)際決定了必須建立完整的村級(jí)治理監(jiān)督機(jī)制對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督，完善村級(jí)治理監(jiān)督機(jī)制勢(shì)在必行。

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（作者單位：楚雄師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院）