土地出讓金之亂象

8月末，我國將首次針對“土地出讓金”展開大范圍審計的消息備受關注。

據國土資源部數據顯示，從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，短短13年間，全國土地出讓金增長超過30倍，總額已將近20萬億元。在一些地方，土地出讓金占據著地方財政的“半壁江山”，去年，有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。

村級“蒼蠅腐敗”

記者調查發現，分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理，除接受一些審計外，大多“封閉運行”，導致違規不斷、腐敗滋生。9月初，武漢市紀委通報，今年上半年，針對農村土地征用、各項惠農強農政策落實問題，武漢紀檢監察機關嚴肅查辦村級侵害群眾切身利益的案件65件，同比上升30%。這種由中國最小的行政村所產生的“蒼蠅腐敗”案例，只是全國土地出讓金違規縮影的冰山一角。

近年來，武漢發生多起村干部貪腐案。這些村干部看似沒有多大權力，但動輒侵占數十萬、上百萬甚至上千萬元，堪稱“肥蒼蠅”。據分析，一些村干部之所以落入腐敗泥潭，一是在集體土地征用拆遷過程中以權謀私，收受賄賂；二是在土地開發利用等集體資源、資產、資金管理運行過程中營私舞弊，非法獲利；三是在農村基礎設施建設過程中弄虛作假，損公肥私；四是在農村低保戶確認等公務管理過程中優親厚友、吃拿卡要、虛報截留等。其中，與土地相關的腐敗最為嚴重。

無獨有偶，更令人震驚的是北京一村會計竟敢私自挪用公款1.19億元，消息一經報道讓人瞠目結舌。

9月19日，北京市紀委發布正在對56名鄉村干部違紀違法問題嚴厲查處，其中朝陽區孫河鄉原黨委書記紀海義受賄9000余萬元，海淀區西北旺鎮皇后店村計陳萬壽挪用資金1.19億元，延慶縣舊縣鎮農村經濟經營管理中心原主任袁學勤，挪用公款2400萬元。

一鄉原黨委書記受賄9000余萬，一村會計挪用1.19億，一鎮農村經濟經營管理中心的原主任挪用公款2400萬，這類貪腐大多在城鎮化過程中，與土地出讓問題有關，正是這種不公開、不透明、不陽光的土地出讓過程才導致如此難以想象的后患。

土地出讓金問題屢現

長期以來，各地土地出讓金因收支明細處于公眾監管視野之外、去向不明而飽受詬病。判斷土地出讓金是否合理使用，并非無規可依。國務院辦公廳2006年出臺相關規定，明確土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償、土地開發、支農、城市建設等方面。

記者梳理自2009年至2013年財政部公布數據發現，最近5年間，國有土地出讓金支出總額達13.49萬億元，其中征地和拆遷補償、土地開發、城市建設三項占比超過八成。

據了解，此次審計工作于2014年8月中旬開展，具體審計工作由各省（區）當地審計署特派辦牽頭，審計組成員則由特派辦和各地審計部門抽調的工作人員組成，審計直接對象是各市縣政府，審計方式為異地交叉審計，工作時間或截至10月末。

追溯此前，審計署分別于2007年、2009年、2011年對部分地區的土地資金做了審計工作。對比三次審計結果，地方政府違規、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預算管理等問題屢屢出現。

如2010年公布的審計結果顯示，11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規范，未按規定納入基金預算管理，占征收總額的20.1%。如今，仍存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況。據國土部披露，2013年全國46個城市共欠繳土地出讓金492億元。

記者采訪發現，盡管各地土地出讓金收支大多增長迅猛，但能把這項“政績”說清楚的部門和干部卻“很難找”。少數基層干部透露，土地審批和出讓金征收由國土部門管，開發整理和招拍掛歸土地儲備中心，資金管理在財政，具體收了多少，怎么用的，只有部門領導和具體經辦人才說得清楚。

對此，中南財經政法大學教授喬新生表示，很多土地招拍掛后，出讓收入卻被瞞天過海，在過渡賬戶內長期“體外循環”，甚至成為地方政府或部門機構的“小金庫”。

如此巨額的資金，多數處于“封閉運行”，也正是因此，導致違規不斷，腐敗滋生。做假賬者有之，體外循環者有之，侵吞挪用者有之，減免尋租者有之，而且絕非個別現象。而近年來，政府征地引發的社會矛盾愈演愈烈；在土地資源日益緊張的背景下，由土地帶動的“規模經濟”發展模式，也已面臨難以為繼的困境。

上海易居房地產研究院研究員嚴躍進認為，通過對土地財政“家底”審計，對土地財政的形成原因和其對社會經濟運行帶來的不良影響，為下一步的改革尋找到合理有效的切入點，應該是此次審計最重要的目標。

為此有評論認為，這一輪針對土地出讓金的全國大范圍審計，或將成為創造下一步改革環境倒逼經濟轉型的重要先手。

封閉運行違規操作

土地出讓金收支“頑疾”為何屢禁不止？湖北財政系統內一位負責人表示，因土地出讓金屬于地方政府基金預算管理，其收支預算編制無需通過人大審批，報同級財政部門批準即可執行，“土地收入開支多處于封閉運行狀態，違規操作的彈性空間很大。”

“土地出讓亂象叢生，背后折射出地方財權與事權不匹配。”據中國社科院城市發展與環境研究所專家介紹，自分稅制改革以來，地方稅收收入有限，土地收益往往被用于地方財政“補窟窿”。“這次土地出讓金審計將對地方財政‘摸清家底’，為下一步財稅改革做好鋪墊。”

一些業內資深人士認為，土地出讓金不能成為監督外資金。各地應將土地出讓金收支管理情況作為重大事項定期向人大報告，增加公眾信息公開透明度，接受公眾信息公開申請，減少土地出讓金的收支隨意性，壓縮權力尋租空間。