改革應觸及“治理結構”

改革是出路，已經成了共識。問題在于，改革應該改什么？改革怎樣推進？制度怎樣變革？改革的動力是什么？現在的改革能不能解決根源性問題？

“兩會”之后，還有一系列的問題等待我們去回答。為此《新理財》記者專訪了香港大學經濟學教授、孫治方經濟科學獎獲得者許成鋼。

以市場為主體

《新理財》：現在上海自貿區的建設被認為是新一輪改革的標志性試點。中國的諸多改革為什么要從“試點”開始？

許成鋼：為什么要從“試點”引入，是否試驗的方式適用，這些問題本身是需要分析的，但是卻沒有做過分析。一直以來，中國的改革喜歡用地區試驗的方式，但是并沒有分析，為什么過去用這個辦法？在哪些范圍內可用？在什么情況下不可用？

《新理財》：在您看來，地區試驗在什么情況下可用？哪些條件在起作用？

許成鋼：地區試驗起作用有兩個基本的條件。第一中央和地方是上下級的關系，是上級考核下級的。通過上級考核下級的方式來給下級提供壓力或者是動力。這樣的考核方式就決定了地區性試驗是按照指定的方向去做的。第二如果是推行地區試驗，那么試驗問題的性質一定是地區性的，如果做試驗的問題的性質不是地區性的，那么從一開始就用錯了辦法。

從這兩個條件講，就涉及到另外兩個基本問題：第一中央考核地方，上級考核下級，到底要考核什么？所謂的考核指標是什么？在早期，經濟問題比較簡單，以追求經濟增長速度為目標，上級考核下級的標準是經濟的增長速度、以及財政、稅收收入。事實上，財政收入是完全和經濟增長速度綁定在一起的，所以主要是考核經濟增長速度，而這個考核是可以量化的。

但是最近十年，不斷地說要改變經濟增長方式，不斷在說不能單純考核GDP增長速度，那么問題就出來了，用什么考核指標來代替GDP？當有好幾十個考核指標之后，到底要地方政府做什么？地方政府又能不能按照上級的指示做出相應的成績？事實上，地方政府也有自己的利益考量，正所謂“上有政策、下有對策”。所以說，要地方政府來做試驗，但是又沒有可量化的考核指標，如何考核？

第二是地方上必須很靈活、有自主權，必須手里有資源，才有可能試驗。但是就像我剛才談到的，如果地區性試驗要按照中央的指示去做，上級考核下級有好幾十個考核指標，如果又很嚴格、機械地逐項考核，地方將沒有自主權，與試驗方法自相矛盾。

上面的這兩個問題反映出中國的改革當前面臨的核心問題：中央和地方、以及各級政府之間的關系問題。地方用試驗的方式能解決的問題是有限的，并且這個有限的時間段已經過去了。目前面臨的這些問題都需要地方自己想辦法去有針對性的解決，而且必須是以市場為主解決，那么按照市場的方式解決的話，就不能按上下級進行考核，因為每個地方市場的情況都不一樣。

體制困擾

《新理財》：您談到的中央和地方的這種復雜關系從根源上講是什么造成的？

許成鋼：其實講到改革，必須就認清中國的體制的性質，當對中國的體制沒有認清的時候，自然不能認清中國的大量的經濟社會問題從哪里產生。不能認清問題的根源去改革，這樣的改革自然無的放矢。

當前中國面對的所有重大的經濟社會問題，都是從這個體制中產生出來的。在不觸動這個體制的情況下，自然不能根治當前面對的重大經濟社會問題。在過去，我們以不觸及基本體制的方式來提高經濟發展，已經差不多走到了極限。現在想把問題擴大到超過經濟的發展，體制自身的問題就顯得突出了。比如上下級之間的激勵機制就是這個體制的基本特點。但是就像我剛才說的，上級考核下級只能解決簡單的問題，比如十年前的以GDP增長為考核依據，但是碰到了像現在這樣的復雜的經濟社會問題就解決不了。

《新理財》：您說的體制就是您以前在多個不同場合談到的“分權式威權主義體制”？

許成鋼：是的。中國的這種向地方分權式的威權主義體制可以說在世界上是獨一無二的。基本特點是中央高度的集權來控制政府和控制人事。就是政府高度控制的半市場經濟，其中核心的控制機制是政府。除此外還包括對大銀行、證券市場進行集權控制，在能源方面實行壟斷式的集權保護。分權表現為行政、除金融和能源之外的資源、以及其他大量的經濟控制權向地方高度分權。

這個體制決定了過去中國的30年的改革發展軌跡，同時這個體制也是今天中國面臨的嚴重的經濟社會問題的制度性根源。在這個體制下，沒有解決長遠問題的機制。過去中央考核地方的GDP指標，只能是權宜之計。在這個權宜之計還有效的那段時間里，贏得了時間，應該在贏得了時間的情況下，趕快改變這個體制，而非坐享其成。

《新理財》：這個體制帶來的影響，在當前中國的具體體現有哪些？

許成鋼：比如說中國現在進入到了一個特大城市的陷阱，目前所謂的城鎮化都變成了特大城市化，這其實就是分權式威權主義體制的一個直接反應。超大的城市化帶來了環境惡化的后果，如果不是超大的城市化，污染也不會這么集中在這些地區，但是現在來看，決策者對這一問題的制度根源還沒有充分認識到。

其實發展中的經濟一定伴隨著城鎮化。城鎮化是一個自然而然的過程，原本不需要人為的推動。例如，德國連一個大城市都沒有，這是自然發展出來的。此外美國的城鎮化也不是聯邦政府或是州政府決定的，而是自然形成的。政府的資源必須受到限制，決策必須正確，事情才能做好。一個典型的例子是美國舉全國之力建設州立大學。因為政府手中沒有資源，沒有土地，美國的大多數公立大學都建在了地價便宜的荒涼的地方。但是這幫助了將來的靠市場發展形成的城鎮化，因為城鎮化中最重要決定的因素是人，圍繞人才，大批的學校周圍慢慢就形成了分散的小型城鎮化。

《新理財》：您認為如何改良這個體制呢？

許成鋼：道理很簡單，走全世界社會經濟發展的共同道路——民主化。其實憲政民主我以前也談了很多次，過去在人類正在經歷第三次產業革命的時期，中國面對的產業結構轉型問題的實質，有很多相似于一百多年前大清王朝面對產業革命的情景。選擇“中學為體，西學為用”，還是奮力推動體制改革，是決定中國長遠命運的問題。為此，必須正視一個基本事實，即世界上產業革命的產生，市場經濟的蓬勃發展，都是以民主憲政為前提的，這是市場經濟發展的基礎。憲政是保障法治和市場秩序的基礎，其基本原則就是限制政府濫用權力。如果沒有憲政和法治的制度限制，市場就沒有秩序。因為，在政府自身利益驅動下，政府有足夠的力量侵犯市場，侵犯個人和企業的產權。

《新理財》：對于當前的中國來講，應該如何實現民主化呢？

許成鋼：民主化當然是分步走的，現在至少應該從基層通過普選建立起民主制度。其實在中國以前就已經做了村級普選的安排，鎮級普選也有試點。但是很可惜的是村級普選存在很多嚴重的問題，鎮級普選也沒有推開，縣級至今沒有過普選的試驗。基層普選是最關鍵之所在，因為絕大多數的復雜問題，絕大多數的社會經濟矛盾都來自于最基層。基層也是最難以指標考核的。

我以村級選舉來舉例說明體制改革的問題。為什么過去的村級選舉在很多地方進行得不好呢？原因是：第一司法不獨立。如果進行地方選舉，一定要按照選舉法進行的，選舉法的執行就要求司法是獨立的。否則，地方政府干預地方司法，選舉永遠不能正常進行。為了保證地方選舉能正常進行，選舉法的執行必須是獨立的地方政府，這是個先決條件，沒有這個先決條件，地方選舉沒有辦法進行。

第二是書記派遣制。如果村長是村民選舉的，那么村里的書記應該是由村里的黨員選舉出來的。這可以決定沒有上級對于下級的行政干預，由本村的意愿自己決定。

上面的這種選舉模式如果能推動到鎮級、縣級，馬上能大幅度減少地方政府和民眾之間的復雜問題，也無須煩惱考核指標問題了。

土地國有是核心問題

《新理財》：回到您說的中國的獨一無二的中央向地方分權式的威權主義體制，這個體制是如何演變形成的？

許成鋼：這是從中國自身的歷史長期形成的，其根源之一是土地是國有制。當前中國出現的許多重大的問題，包括政治體制的、經濟結構上的問題，其根源之一是土地國有制。只要地方政府手里攥著土地資源，中央政府就要依賴地方政府，同時又要考核地方政府。

土地國有制是造成整個社會最基本問題的最基本制度之一。為什么這么說呢？

反觀全世界的所有國家中，只有中國等幾個極少數國家不承認土地的私產權。在土地實行私有產權的民主國家，政府的資源被壓縮了，政府的資源限制于收稅，而稅收是由立法代表、選民決定的。在這些民主制的國家下，地方政府也可能以發政府債券的形式去借錢，但是只要地方政府手里沒有土地資源，借錢的行為一定是受限制的。從這個角度來說，債務的風險也是總體可控的。

土地私有制最重要的一面，是每一個人手中都有自己的權利。土地產權的重要體現是公民的基本權利，人權包括生命權、自由權、財產權，核心之一是土地的產權，這個權利是包括政府在內任何人不可以剝奪的。這個基本的權利就決定了治理結構，決定了每一個人在社會上是什么狀態，決定了每一個農民有權利擁有自己耕種的土地，每一個市民有權利擁有自己的住宅。

當14億人都沒有財產權利的時候，他們在社會上的地位、性質就發生了變化，他們每一個個體的性質和擁有私有土地產權的國家的公民的性質就不一樣了。所以說，土地產權是一個基本的問題。

《新理財》：十八屆三中全會決定中提出讓一部分集體所有制的土地能夠進入市場流轉，這是不是朝著土地私有制的方向在變化？

許成鋼：政策上允許一部分集體所有制的土地能夠進入市場流轉、以及三十幾年以前實行的土地承包制都沒有從根本上改變土地所有制，但都是朝著土地產權私有制在變化，是逐漸地以受法律保護的形式把土地產權的一組權利，慢慢地、一項一項讓渡給個人，這為最終的全面改變土地所有權創造了條件。但是需要注意的是，土地產權改革的最終目標，基本概念必須得說清楚。我們有些非常復雜的改革設計，原因是因為概念不清楚。其實，許多改革本來不需要非常復雜的設計，所謂“大道從簡”。例如，以前實行過的“價格雙軌制”，在雙軌制時，政府之于商品的定價非常復雜，但是其實一旦變成市場制，問題就迎刃而解了。

觸及治理結構

《新理財》：如果不從當前體制這一問題的本源出發去解決中國的若干重大問題，那么以現有的改革來看，會存在什么樣的隱性風險？

許成鋼：最大的可能是整體的情況不會有多大的改善，已經在惡化的問題很難被制止。目前最大的、最突出的問題是污染和地方債。這其中地方債的問題最難解決。我剛才所言的民主化是最終解決地方債問題的體制改革。在現有的治理結構之下，地方債的問題還在繼續惡化，尚且無解。在目前的地方債的水平下，由于當前經濟的增長速度還不是很慢，同時因為中央財政手中還有大量的資源，所以暫時來看，如果中央不犯重大的錯誤，地方債尚不至于立即產生全國性危機。但是，情況在迅速的惡化，地方債的增長速度非常快。繼續惡化下去的話，再過三、五年，將很難制止產生全面危機。只要不解決，很快，地方債問題就會隨時觸發非常嚴重的財政金融威脅。

《新理財》：具體來說，地方債會給中國經濟帶來什么威脅？

許成鋼：目前來看，第一，雖然有官方發布的地方債統計，但是這個數字的真實性是存疑的，信息不清本身就是個極大的威脅。第二，大量的地方債是以土地為抵押借來的，這就需要知道具體有多少是以土地為抵押借來的，以及是在什么地方抵押，用的是什么樣的土地，抵押借款的杠桿率有多高。

以上的問題其實全都是涉及商業金融方面的計算。如果在市場上由投行介入進來計算的話，會一筆一筆的算清楚這里面的風險有多大。但是很可惜的是中國的大量的事情是灰色的，所以造成了嚴重的地方債不透明，這是涉及到治理結構的很危險的事情。

如果很多地方債都是以土地為抵押借來的，杠桿率很高，那么每年僅僅是還清地方債的利息要靠當年借來的錢去投資產生的收益加上土地作為抵押品自身的增值。這就造成了，地方政府在土地上“押寶”，因為所有的基礎設施建設、房地產等要素都和土地相關。但是，另一方面，很長時間以來，中央的政策又在打壓地價。這豈非自相矛盾？

現在已知的情況是相當的三四線城市的房地產市場存在泡沫，但是沒有可靠的統計數字。但是同時中央還在房地產市場較好的地區試圖打壓地價。這是完全錯誤的做法。在任何房地產市場發展還可以的地方，任何試圖穩定房地產價的政策首要關心的應該是金融安全，而不是行政限制和打壓。應該采用的辦法是降低杠桿率。可以要求抵押貸款的時候，大幅度提高首付，適當提高利率，這樣在房地產價格還在上漲的情況下，后買房的人就安全了，先買房的人由于地價的上漲，所以房地產的總價值上來了，尚不至于破產。

從這個角度來說，現在面臨的問題相當不安全。房地產市場崩潰的那一天，就是金融危機爆發的那一天，同時帶來的還有財政危機。現在中國的經濟有大量的不安全因素，沒有充分考慮到。實際上解決這些問題，在中國的當前的經濟改革中是相對容易的，因為沒有觸動到基本體制。當然地方債的問題的解決要觸動到體制層面。

《新理財》：當前的全面深化改革將財政提升到國家治理的高度，深化財稅體制改革的提出不是在向著“深水區”挺進嗎？

許成鋼：當前的改革并沒有觸動到基本體制，只是觸及到了財稅制度，而財稅改革其實只是國家治理結構中的小部分問題。正如我剛才談到的，現在地方政府大量欠債，又大量借錢還錢。現在出臺的改革政策基本是權宜之計，第一，中央和地方的財稅分配適當作出改變，給地方財政收入的份額大一點，緩解一點。第二，就是逐漸地給地方政府發債券的權力。但是這些權宜之計并不能解決地方政府的基本動力問題，沒有解決地方政府所面臨的基本約束條件的問題，治理結構并沒有改變，仍然是上級考核下級，而重大問題的根源是各級政府的激勵機制失敗造成的。

目前來看，在不糾正這一根源性問題的情況下，通過發債等形式予以緩解地方的財源的問題，很可能會造成地方政府“亂搞”的局面。過去為什么不允許地方政府發債的原因就是擔心地方政府“亂搞”，現在只能說是不得已而為之了。其實，地方政府的財政中央政府真是鞭長莫及，政府每向下一層，都會帶來巨大的復雜問題，并且這個復雜的程度是呈指數級上升的，上級政府根本沒有可能弄清楚。所以，地方的財政需要地方自己去管理，需要民主化下的選民來管，這樣才是抓住了主要矛盾。