預算制度的變遷

對于中國古代國家預算發展歷程的敘述，一般到唐中期后就好像斷線了，似乎要到清末從西方引進現代預算制度才又續起國家預算發展的脈絡，其實在唐中期后形成了一個特殊的“會計錄”的預算模式，一直延續到清末。

演進中的“會計錄”

若從政府預算最一般意義的特性——政府收支計劃的角度來考察中國預算制度的萌芽，可以一直追溯到夏禹時期。傳說夏禹建立了最早的貢賦制度，并在浙江紹興的茅山召集諸侯會議，進行“大會計”，茅山也因之更名為會稽山，沿用至今。“會”的象形字寫作“”，表示的是把飯合起來在一個鍋里煮。“計”是“”（言）++“”（十），“”表達的是在原始部落里，獵人口頭向部落首長報告所獲獵物的數目，由部落首長進行分配。“”有大量的意思，也有從四方向中間集中之意。在后來的史書中，我們也可以看到匈奴、鮮卑等游牧民族都有定期集會，對收獲物進行統核分配的制度。

西周時，中國已經出現了預算的雛形。《禮記·王制》提出編制預算應該“量入以為出”，不僅要編年度預算，還要編三到三十年的中長期預算。《周禮》提到當時以“九賦”對“九式”的預算制度。但是西周預算制度在實際中的執行情況，我們現在還不是很清楚。漢代已經“百僚用度，各有數”，漢成帝時的宰相翟方進還因“不量多少”造成“用度不足”，提請增加人民稅收被指責，而自殺以謝天下。

唐代時，已經有了比較完整的預算制度。從編制、審議、下發、執行到最后的績效審計都有明確的法律規定。但是在當時條件下編制和發布預算都是很浩大的工作，成本很高。開元二十四年（736），當時的戶部尚書李林甫認為預算一年一造，每年都要調查收支，勞民傷財，光紙就需要50多萬張，于是發明了基數預算方法，將各項穩定的收支，編成書籍，稱為“常行旨符”，此后每年只需在此基礎上，根據變化對一些項目進行增補，這樣每州不過一兩張紙。到安史之亂后，藩鎮割據，國家財政體制遭到很大破壞，德宗時推行兩稅法，調整了財政收支結構。到憲宗時，財政狀況有所改觀，正式編制了10卷本的《元和國計簿》，此后又編了1卷本的節本《元和國計略》和30卷的《元和會計錄》，作為國家收支的基礎。唐文宗大和年間，編制了《大和國計》，后于開成初年又編制了《開成占額圖》。

“國計簿”、“會計錄”的出現，標志著我國古代預算制度發展到一個新的時期。此后宋明清各朝，都以此模式編制《會計錄》頒行天下，形成了中國獨特的傳統預算模式。

歷代“會計錄”的編撰史

宋承唐制，立國不久就開始修會計錄。現知最早的是真宗咸平年間編的《咸平占額圖》。其后所編，都統稱“會計錄”了。宋真宗時有《景德會計錄》、宋仁宗時有《慶歷會計錄》和《皇祐會計錄》、宋英宗有《治平會計錄》、宋哲宗有《元佑會計錄》，宋徽宗時，戰亂已起，雖沒有編成全國性的會計錄，但也編有地方性的《宣和兩浙會計總錄》和簡略版的《國用須知》。高宗南渡后，雖偏安江南，還是很重視會計錄的編制。高宗時編成《紹興會計錄》，此后孝宗有《乾道會計錄》、光宗有《紹熙會計錄》、寧宗有《慶元中外會計錄》、理宗有《端平會計錄》。兩宋幾乎每代都有編制“會計錄”，可惜沒有一部能留下來。幸有不少主持者，如歐陽修、蘇轍等，為文學名家，從文學角度為我們保留了一些片段，如蘇轍為《元佑會計錄》做的總序、民賦序、收支序還保留在其文集里。

明初編制“會計錄”的具體情況不是很清楚，但嘉靖年間，戶部尚書潘湟在編制本朝《會計錄》時曾講道：“國家財富國計總于戶部，謹每歲終會計錄進覽。一曰歲收，一曰歲支，一曰歲儲。總數會其略，散數注其詳。大率一年以歲征為定額，……收支既明，歲儲虛實自見，即為次年歲派實征通融節縮之計。”從這段話看，當時已經有了每年一編的制度。明代最著名的會計錄是張居正主持國政時期編制的《萬歷會計錄》，因為推行清丈土地和一條鞭法改革，使國家財政有了穩定的基礎。《萬歷會計錄》被完整保留至今。

清朝入關之初，還繼續使用《萬歷會計錄》，并延續了編制會計錄的傳統。清代會計錄中最完善的當屬《光緒會計錄》，這也是中國政府最后一次編制的會計錄。由于此時西方預算制度已經介紹到中國，所以這次編制會計錄，也引進了西方預算之法。其例言寫道：“今日言理財者，莫不回仿行西法”。《光緒會計錄》的編寫方式和項目布局已與傳統會計錄不同，而是以西式簿記決算報告表的基本格式為模板，并附上了中、西收支項目的對比表。在戊戌變法中，明確提出“改革財政，編制國家預算”。光緒到宣統年間，從中央到地方都開始學習西方預算制度，編寫“財政說明書”。1910年清政府正式頒布仿照西法編制的國家預算。

“會計錄”的啟示

“會計錄”是古代中國特殊的預算形式，為節省開支、改善財政狀況、維持國家收支穩定發揮了重要作用。著名經濟史家梁方仲先生很早就指出了會計錄具有國家預算的性質，晚清學人在介紹西方預算制度時也多用“會計錄”指代，如薛福成在《庸庵隨筆》里介紹法國預算，就是用的“法國會計錄”。

會計錄的出現，雖是因為唐初編制預算成本太高而采用的基數法的簡化措施，但是其能延續1000多年，也有其合理性，這也是農業社會的超穩定結構決定的。會計錄有許多不足，如缺乏法治的原則等等，這些在清末已經有了很多檢討，但稽考會計錄編制的源流與演變，對我們今天的財政工作也有一些可資借鑒之處。

一是其中反映的中長期預算的思想。會計錄的編制，追求的是通過中長期預算，建立跨年度財政收支長期平衡穩定的機制。其編制方法都是在前期財政收支的基礎上，按照量入為出的原則，對國家財源進行詳細分析之后，對此后的財政收支作出的系統規劃。《皇祐會計錄》序中講：“在昔冢宰制國用，必度歲之豐寡，謹出入之式法，以馭其用，至通三十年之率，以防不給，其裁節過殺，精密至慎，可知也矣。”《元祐會計錄》序中講“網羅一時出納之計，首尾八十余年。本末相授，有司得以居今而知昔，參酌同異，因時施宜”。其中始終貫穿著維持財政收支長期穩定的思想。對于大的變動，也往往實地調查和歷史數據相參照，作出長期的預測和先期安排。如北宋中期沿邊開支浩大，歐陽修先后到河東、河北調研收支情況，尋求相對穩定的經費支出額。

二是重視政府會計分析。會計錄的編制，不僅是要對未來收支作出安排，而是要通過系統考核天下財物出入之數，分析比較財用出入之中存在的問題，達到理財制用的目的。宋高宗時的殿中侍御史張絢說：“國之財用，必得節制之法，節財之要，必資會計之書”。蘇轍在《元祐會計錄》序言中直指前朝封禪等預算外支出耗資巨大的弊端，國之用度多超出額度，今天再不加以補救，“豈不殆哉”。在會計分析中，不僅重視歷史數據的比較分析，也注意各收支項目之間的比重分析，其四柱編制方法能清楚看到各項指標、各個項目的動態變化。每本會計錄都有裁減浮費的舉措，而且分析原因，提出精兵簡政，裁制冗官，興修水利，改鑄貨幣等具體建議。可以說會計錄也是一部政府綜合財務報告，是國家治理的基礎和重要支柱。正如當時統治者所講，一卷在手，“如指諸掌”，“如鏡之照”，“國計大綱，了然在目”。

三是包含了預算公開的思想。會計錄的編寫還有一個很明確的目的，就是希望“刊刻成書，永為定額”，“刊刻成書，永為遵守”，“永為定規”，通過定額，以防止“吏胥舞文”與“豪強去籍”等諸多弊端。因為“每年一派，小民不知額數”，胥吏容易任意加重人民負擔。會計錄一直強調要“刊布天下”，通過規范和公開來防范弊端。明隆慶元年，戶部尚書葛守禮就曾因河北、山東一帶賦稅征收存在問題，奏請頒布“國計簿式”于天下。

（作者供職于財政部財政科學研究院）