“結余資金”正解

某地開人代會，財政局局長剛進會場不久就被代表問到上年結轉及結余資金的問題，“第5頁第5項上年結余和結轉收入那里，154億，結轉這么厲害？是不是很多工程沒完成？”又有代表發聲“是不是錢用不完啊？”“財爺”急忙說：“千萬別說花不完，不是用不完。”他解釋說這是一種誤解。

面對代表和各路記者的“逼問”，顯然這位局長被這種“不專業”的提問蒙住了。之所以會有財政結余的問題，原因很復雜，這位財政局長似乎用一兩句話解釋不清。

另外，2013年審計署發布了一組數據，《中央部門單位2012年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果》，公開了外交部、發改委、教育部等57個中央部門單位2012年度預算執行相關情況。公告顯示，2012年度審計署實際財政支出11.06億元人民幣，較預算結余1.16億元，中央各部門單位均不同程度存在結余問題。

人們確實不禁疑惑，一方面，政府喊窮，支出壓力大；另一方面，政府錢多用不出去，年終結余巨大，為何出現這種會現象呢？

解開誤區

財政資金結余真的是“錢多了花不出去”嗎？財政部財政科學研究所金融研究室副主任馬洪范告訴記者，從理論上講，財政結余資金是在財政年度內，國家預算執行結果收入大于支出的余額。在財務處理上屬結余資金，表現為國庫或商業銀行的財政性存款結存。適度的財政結余是保障財政平衡的重要因素，而運用財政結余則是彌補財政赤字的手段之一。這是理解財政結余資金的第一視角，是站在一個國家或一級政府全局的角度對其年度內財政收支運行結果的總體判斷。從微觀視角分析，財政結余資金可能出現在部分單位或部分項目。這是理解財政結余資金的第二個視角，是從一級政府或一家單位或一個項目的角度對其年度內財政收支運行結果的具體評判。“我認為，我國當前出現的財政結余資金的問題，需要基于第二個視角進行分析。”馬洪范說道。

如果認為是錢多了花不出去，那就忽視了全局態勢。財政赤字是我國收支運行的常態，而財政結余資金僅僅是出現在局部地區，個別部門，或者是某個項目上面，屬于預算管理層面上的一個問題。

財政部財政科學研究所研究員王澤彩給記者分析，其實那些具有二次分配權限的部門才是產生結余資金的主要原因，在財政部把資金的大盤子切分到具有分配權限的部門之后，這些部門往往沒能把資金落實到項目預算管理上去。因為在預算執行過程中需要進行一系列的預可研論證，由于預可研論證的時間比較長，導致項目資金在當年無法及時劃撥，于是形成了項目結余。換句話講，這是具有二次分配權限的預算部門和單位形成的結余；另外，在預算的執行環節，如政府采購當中，雖然有預算單位啟動了采購項目的程序，經過招拍掛等過程，但是到了下半年又由于種種原因停止了，因此導致了政府采購資金的結余；另外還有一些單位為了彌補當年預算執行的一些資金缺口，從其他暫存科目里面調入一些資金，使得賬面好看，結果在年末的時候還沒有支出去，于是就產生了調入資金的結余。

綜上所述，出現財政資金結余的情況，各個預算管理部門具有很大的責任。去年財政部連續發文，要求進一步加強地方財政結余結轉資金管理，提出了各級財政部門每年要定期組織清理本級財政結余結轉資金，摸清底數、分類處理，切實壓縮結余結轉資金規模。2013年和2014年底，財政結余結轉資金要在上年的基礎上分別壓縮15%以上，2015年底各地公共財政預算結余結轉資金占公共財政支出的比重均不得超過9%。據記者了解，近年來，財政部一直在國家本級和各省結余資金的管理中做出努力，明確規定每年的執行需要提高幾個點，結余要減少幾個點。從效果中看，預算部門和單位正在逐步提高財政資金的使用效率。

“結余”的類型

但是，對于結余資金的的詬病并非能在短時期內化解，也許要經歷幾年或幾十年，那么這種財政結余資金為何久拖難解？究其原因，要從結余資金的形成途徑來理解。

第一個類型是政策性的，政府根據宏觀調控需要，將預算批復的某些資金延緩支出或結轉到下年使用，這是形成結余資金的一個重要途徑。由于財政超收收入的具體數額要到年底才能較為準確的預計，且其使用嚴格按程序審批，因此一般要到11月份才做出增加支出的安排，并且主要在12月份支付，當項目無法執行時，只能結轉下年使用。

第二種類型是主觀意識性的，而且涉及到了預算編制過程。馬洪范說：“由于編報不實，支出部門與預算單位多頭申報資金，或過多考慮自身利益，不考慮國家財力負擔情況，編制過于理想化的部門預算，最后在預算執行環節形成資金結余。”確實如此，一些單位多年以來都形成固性思維，按照慣例要多報預算，錢剩下了總比不夠花好一些。并且預算項目不夠細化，因為預算做得越粗，單位領導的自由裁量權就越大，可操作的空間就越大。另外由于一個部門只對應一個財政業務處室，那么各業務處室也會站在自身角度考慮，為分管部門爭資金，爭項目，從而變成各部門的利益博弈的工具。

第三種是制度性的結余，這種結余往往是第二種類型的客觀結果。比如，由于部門預算不夠細化，尤其是項目支出沒有細化預算，使得國庫集中支付時依據不充分，不能順利完成支付，從而導致一部分財政資金沉淀在國庫里面。

如何解決

上文提到審計署發布的關于預算執行結果的公告中可以看出，對于預算執行中的幾大問題每年都會提及。從中反映出我國在預算管理的理念及制度方面的一些漏洞，每一次的改進都很艱難。

“因此，這就需要運用智慧來進行財政管理理念的改革。”馬洪范說，“首先要明確結余資金的歸屬。對于政策性結余和節約性結余資金，應該繼續留歸部門或預算單位下年使用。對于編報性結轉，制度性結轉與體制性結轉資金，應該歸財政所有并進行重新分配或相應扣減下年度預算資金額度。并且可以細化到具體條文，一方面嚴格財政管理與預算約束，一方面發揮部門單位的主動性與積極性，能夠做到有獎有罰。”

在今年的全國“兩會”上，政府預決算報告提到，財政部將推動實行“中期財政規劃管理”，即根據國家發展規劃和宏觀調控需要，編制三年財政規劃。據記者了解，編制中期財政規劃（三年財政預算）在地方早有試點，但是由于種種原因地方沒有落實下去。現在將編制三年滾動預算列入改革事項，有望逐步推進，這也能為解決財政資金結余問題打開一條出路。王澤彩認為，三年滾動預算是西方發達國家早已推行的預算管理模式和預算編制方式。實行中期財政規劃管理，這是我國預算管理制度改革的方向。“因為我國的國民經濟發展是5年一個規劃，經濟波動也是5年一周期，那么財政政策應該和這5年的經濟政策要相匹配。其核心就是跨年度，如果把某一項資金全部累計到某一年，這樣對經濟周期的波動是不利的，任何一項制度的實施，要有一個路徑依賴。中期滾動預算讓資金的平衡周期延長了。這是賦予了項目單位更多的自主權，能夠更好的提高財政資金利用率。”王澤彩解釋道。

其實，財政結余資金的問題是被一些人誤解的一個概念，這并不是某一個部門的問題，而是作為共性問題普遍存在。真正能夠把結余資金規范好，必然要從根本入手，建立績效預算。王澤彩說：“這就需要建立建全績效考評體系。不僅要完善現行的共性指標評價體系，同時也要完善行業的績效考評指標體系。如果能夠分行業建立財政績效考評指標體系，在項目支出和基本支出中，從預算編制，執行，調整到決算的全過程進行績效考評。那么，財政資金的結余就會大大的減少。”