“頂層設計”離不開“摸著石頭過河”

加強“頂層設計”和“摸著石頭過河”相結合，不僅是一種改革思路，更是改革藝術

黨的十八屆三中全會召開八個月后，國資委7月15日宣布首批央企“四項改革”試點名單。這是改革思路落地的關鍵一步，標志著國資國企改革進入頂層設計與試點同步推進的階段。試點的意義在于摸著石頭過河，以局部帶動全局，帶動更多國有企業主動改革，以利于為國資國企改革頂層設計提供實踐依據。在外界期待頂層設計的同時，也期待有關企業能夠扎實做好相關試點工作，為國資國企改革探索出一條新路。

去年以來，不少中央文件都提到了“頂層設計”。很多學者與官員在闡述各自所關注領域的問題時，也開始用“頂層設計”來概括與表述。在全國“兩會”上，這一概念頗受人大代表、政協委員的重視，一時炒得很熱。 一時，人們過于強調“頂層設計”，以至出現“頂層設計依賴癥”，似乎把“摸著石頭過河”忘記了。

“頂層設計”本是系統工程領域的用語。這一概念進入中央文件中，表達出中央對于未來改革的態度。顧名思義，未來改革需要從高端出思路，需要全面而系統，需要整體推進而非零敲碎打。換句話說，中國改革需要從“摸著石頭過河”階段過渡到“頂層設計”階段。

回看中國改革的短暫歷史，小平同志的“摸著石頭過河”論，作為一種漸進式的改革模式，在推動市場化取向的改革中，為經濟發展增添了活力，增強了綜合國力。這種改革模式遵循由易入難的原則，也避免了社會的震蕩，歷史性的價值毋庸置疑。

中國過往30余年的成功經驗說明，不繼續深入改革，就難以擁有更燦爛的未來。改革之路走到今天愈加險峻與陡峭。隨著經濟社會的不斷發展，改革事業不斷進入縱深階段，改革攻堅的難度在不斷提升，改革越發需要在重點領域和關鍵環節取得突破。 所謂攻堅便是一個須“啃硬骨頭”的階段，包括政府職能的轉變、社會體制的改革、經濟體制的深化及國資國企改革等，都到了一個關鍵時期。過去的漸進式、局部性的改革模式，已經難以適應新階段中的改革要求。可以說，“頂層設計”理念進入世人之眼，正是基于這樣的大背景。

在這個時候，談論“頂層設計”，必須對其內涵有更準確的認識與把握。改革“頂層設計”，核心要義就在于，要從頂層俯瞰全局，高屋建瓴，在形成改革共識的基礎上，形成一攬子的改革方案。這樣的方案具有全局性、系統性、前瞻性及戰略性。沒有戰略性的布局，也就無“設計”可言。也正因為未來改革的關聯性和配套性日益增強，中央層面的統籌規劃亟須加強。

無疑，中國改革事業的“頂層設計”，不是易事。這既因為改革的目標是重點領域和關鍵環節，也因為改革不只是紙上談兵，需要慮及可行性、可操作性，更因為深入的改革常常涉及重大利益調整，牽一發而動全身。也就是說，比之“設計”改革，執行改革更難。中國改革需要從“摸著石頭過河”階段過渡到“頂層設計”階段。而“頂層設計”同樣離不開“摸著石頭過河”階段 。

“頂層設計”來自實踐。這一實踐既可以是下層的實踐，也可以是頂層自身的實踐。就國資改革而言，企業的、地方的實踐和首創決不能忽略。改革通常是一個上下互動、互為補充的過程。西方新公共管理改革中的很多創舉來自地方，比如無縫隙的政府管理是來自美國明尼蘇達州的實踐。中國的情況也差不多。比如最終引發全國農村改革的是來自小崗村的實踐。實際上，國企改革首批試點企業中國節能、新興際華、中國建材、國藥集團已經在相關方面有了一定的改革實踐，中國建材2007年來在混合所有制改革方面已取得了不錯的效果，從一定意義上有了“小崗村”的意義。當然，這次搞試點不是搞“盆景”，也不是搞政策“洼地”，而是要試出新體制、新機制、新模式。較為成熟的試點必然對頂層設計的出臺起到助推作用。因此，“頂層設計”必須注意借助來自企業的、地方的經驗和做法。事實上，有時候的“頂層設計”就是將企業的、地方的創舉進行總結和凝煉，形成一種全局性的做法或規范。

應當承認，“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規律，從實踐中獲得真知”。摸著石頭過河作為一種漸進方法，在我們的改革設計中受到了最大的青睞。我們采用的初始路徑是漸進路徑。初始路徑選擇的重要性，在于它會形成路徑依賴。沿著既定的路徑，可能進入良性循環。由于漸進的改革和創新在增進獲利的同時帶來了社會的穩定，這種對漸進改革的路徑依賴，在一定程度上保持了改革發展穩定的統一。在未來的“頂層設計”中，我們或許在某些方面可能還要摸著石頭過河。以國有資本投資運營公司為例，究竟學習“新加坡淡馬錫模式”還是“匯金公司模式”上，意見相持不下。通過試點，就可以探索一條適合國情和國有經濟特點的新路。

這次試點，本身也是一場“頂層設計”。在國資委的規劃中，國有資本投資公司、董事會制度、混合所有制、紀檢工作四項試點同步鋪開。國有資本投資公司屬于體制改革，混合所有制屬于所有制改革，董事會屬于企業主體的制度改革，紀檢工作屬于保障改革，四位一體，是個系統工程。有人對紀檢工作向央企派駐紀檢組試點，認為不應該成為國資改革的一部分。理由是在央企派駐紀檢組，仍然是傳統黨管企業思路，這與建立現代公司治理理念不符，更容易導致以黨的標準來干預企業運營問題，從而降低企業運行效率。其實，黨不來管企業的腐敗問題誰來管？改革就是要發揮黨的核心領導作用。這關系到企業改革成敗的保障問題。保障問題是改革的一大板塊，是題中應有之義。四項試點是體制、所有制、企業主體和保障的四大板塊改革。其權威性、代表性、關聯性，我們應當深解其意。

確實，“頂層設計”有利于擺脫改革的漸進路徑依賴。漸進路徑的優點在于，由于沒有政策上、做法上大起大落的變化，可以保持穩定。但是，改革本身就是一種打破穩定的舉動。因此，改革的“頂層設計”在改革路徑的選擇上，需要選擇漸進路徑，但有時也需要選擇突破的路徑，克服“頂層設計依賴癥”，試點便是在選擇突破的路徑。正如習近平同志指出的：“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。”舍此，改革就很難向前推進。

一手抓《國有資產管理體制的總體方案》，一手抓國資試點，就是加強頂層設計和“摸著石頭過河”的結合。這是一種改革思路，也是改革藝術。國資委已召開14次關于全面深化改革會議，除研究審議《國有資產管理體制的總體方案》《深化國企改革指導意見》在內的12項改革方案、若干工作細則和意見建議外，也抓改革試點。隨著國資試點的展開，整體方案的出臺將漸行漸近。