戶籍：大局下的變局

“為什么是現(xiàn)在？”幾十年難以撼動的戶籍制度幾乎讓國人忘記了自由遷徙的意義。但這一次，決策者的表態(tài)里似乎透露出全盤制度改革的決心。

在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃落實之前，各地創(chuàng)新制度改革試驗之后，戶改的新方案橫空出世。戶籍制度改革的重啟很可能會成為一系列改革的先聲。透視本次戶籍制度改革方案，或許能夠看到改革的中國邏輯。

戶籍：城鎮(zhèn)化的阻力

構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的改革語境賦予了戶籍制度改革前所未有的緊迫性。

以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為方針的改革進程，目的在于發(fā)展城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)以拉動內(nèi)需，形成中國經(jīng)濟新的增長點。決策層的規(guī)劃立足于“人的城鎮(zhèn)化”，希冀更多農(nóng)村的多余勞動力進入城鎮(zhèn)定居，形成城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局中的穩(wěn)定勞力。

在北京大學(xué)教授張千帆看來，戶籍改革理應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化的突破口，通過戶籍改革，讓城市流動人口獲得市民待遇，是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的關(guān)鍵步驟。

目前的城鎮(zhèn)化圖景離規(guī)劃的目標(biāo)還很遙遠，戶籍改革終破冰的背后，是中國城鎮(zhèn)化的尷尬局面。

根據(jù)國務(wù)院最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到60%左右，但是，如果按照戶籍人口計算的話，城鎮(zhèn)化率卻只有45%。兩種城鎮(zhèn)化口徑之間將近20點的差距更是城鎮(zhèn)化畸形發(fā)展的表征。

經(jīng)濟學(xué)的語境中，這種局面被稱為“偽城鎮(zhèn)化”。“偽城鎮(zhèn)化”會制造實體經(jīng)濟快速發(fā)展的假象，其背后則是社會經(jīng)濟發(fā)展模式的凝固，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級難以實現(xiàn)，這就是所謂的“中等收入陷阱”。

戶籍制度造成了中國“偽城鎮(zhèn)化”格局。長期以來，與戶籍所附著的城鄉(xiāng)二元社保制度“捆綁”農(nóng)村的剩余勞動力，這不僅阻礙了產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整升級，在城市中也形成了難以激活的潛在消費需求。

首先，戶籍管控阻礙了勞動力向城市第三產(chǎn)業(yè)的流動。最近關(guān)于中國產(chǎn)業(yè)比重的一項調(diào)查顯示了中國三大產(chǎn)業(yè)比重的嚴(yán)重失衡：2013年，三大產(chǎn)業(yè)中農(nóng)業(yè)占比高達到58.2%，和發(fā)達國家相比，農(nóng)業(yè)占比過高，這意味著，大量的勞動力仍然在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而城市第三產(chǎn)業(yè)則缺乏賴以發(fā)展的勞動力支撐。

不難發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)歷了廉價勞動力撐起的勞動密集型產(chǎn)業(yè)爆發(fā)之后，隨著農(nóng)村社會保障水平越來越高，外出務(wù)工對于農(nóng)村剩余勞動力而言吸引力正在減弱。最近幾年，在東南沿海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)爆發(fā)的用工荒警示著城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)中勞動力日益不足的局面。

如果將視角聚焦到城鎮(zhèn)流動人口身上，更多的問題便涌現(xiàn)了出來。

戶籍制度的限制使大量流動人口沒有條件扎根在城市之中。由于與之相關(guān)的社會保障均在農(nóng)村老家，許多人僅僅在城市中從事暫時的勞力工作。相對城市居民，城市中流動人口的收入水平往往很低，其消費習(xí)慣和消費水平很難得到改變，而這部分人對于拉動城鎮(zhèn)消費的促進作用微乎其微。

中國現(xiàn)有城市化率的統(tǒng)計口徑，包括了1.45億左右在城市生活6個月以上，但無市民待遇的農(nóng)民工，也包括約1.4億在市鎮(zhèn)生活但從事務(wù)農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶籍人口，這些并沒有真正轉(zhuǎn)變身份的人口約占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘囊话搿?/p>

也就是說，在當(dāng)今的中國城鎮(zhèn)中，有一半的隱藏消費需求仍然沒有得到釋放。對于流動人口而言，更高的待遇、穩(wěn)定的社會保障和生活環(huán)境才是留在城市生活的原因，然而戶籍管控卻讓這些幾乎成了天方夜譚。

全局性調(diào)整的時機

在可行性層面上，戶籍改革的難度正在降低，立足全局的改革已并非無法實現(xiàn)。

本次戶籍改革方案確定了按照城市規(guī)模的差異，漸進放開戶籍準(zhǔn)入條件的改革思路，中小城市的戶籍開放將是改革面臨的第一項工作。

得益于長期以來國家對“三農(nóng)”的重視和投入，農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險水平逐年提高，對于全國許多小城市而言，公共服務(wù)的差距已經(jīng)縮小。上海交通大學(xué)教授陸銘則在解讀戶籍政策時直言，“戶籍改革在中小城市構(gòu)成的影響不會特別大”。

另一方面，雖然自2002年放開小城鎮(zhèn)和縣級市戶口準(zhǔn)入之后，戶籍改革領(lǐng)域鮮有國家層面的政策出臺，但同時，與之相反，近年來，越來越多的省市開始嘗試新的戶口管理制度。

借助在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”“積分落戶”等課題上的諸多實踐，地方政府也積累了戶籍改革的經(jīng)驗，從單項改革的進度來看，整體性的調(diào)整應(yīng)當(dāng)成為下一階段戶籍改革的突破口。

根據(jù)公安部披露的消息，目前已有河北、遼寧等13個省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺了以取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)劃分、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度為主要內(nèi)容的改革措施。

可以說，在戶籍改革的問題上，許多地區(qū)已經(jīng)走在了中央的前面。然而，由于“頂層設(shè)計”的缺乏，地方的戶籍政策在可推廣性和協(xié)調(diào)性方面存在障礙，戶籍改革仍然難以取得更大的突破。重慶和成都的農(nóng)改非實踐便是突出的例子。由于地方財政騰挪的空間不大，兩地農(nóng)轉(zhuǎn)非額事實上仍然在土地?fù)Q社保的基本思路上徘徊，但對于農(nóng)民而言，放棄農(nóng)地?fù)Q取城市戶口并非一個實惠的選擇。

在各地紛紛實踐戶改的情形下，本輪戶籍改革終于將著力點放在了整體性上。

公安部副部長黃明將這次戶籍改革定性為對戶籍制度的一次總體調(diào)整。國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中規(guī)定了不同規(guī)模城市的差別落戶政策，對此的政策預(yù)期是，讓大中小城市和小城鎮(zhèn)的人口布局趨于合理。目前來看，中國的大城市人口劇烈膨脹，這對城市的生存空間和資源形成擠壓。因而，人為降低大城市的落戶需求、并適當(dāng)轉(zhuǎn)移公共資源至中小城市或是現(xiàn)階段較為可行的制度設(shè)計。

改革的多米諾效應(yīng)

“牽一發(fā)而動全身”是系統(tǒng)性改革的共性，戶籍改革也不例外。戶籍制度的徹底革新，需要在經(jīng)濟格局重構(gòu)、財稅制度革新以及土地制度改革等諸多方面予以配合。與簡單的“換戶口本”相比，由此催動的其他改革將在更大程度上影響中國改革的全局。

首先是全國范圍內(nèi)經(jīng)濟格局的重新劃分。中小城市需要更多的就業(yè)機會，更健全的收入分配體系和更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施以提高自身的吸引力，而要實現(xiàn)這一點，完善的產(chǎn)業(yè)布局是關(guān)鍵。

目前，中國的區(qū)域合作提上日程，京津冀一體化整體方案已在討論之中，年內(nèi)有望出臺，從現(xiàn)有的資料來看，河北地區(qū)的城鎮(zhèn)化將成為河北地區(qū)融入京津冀一體化的切入點，同時蒙晉冀一體化等更多的區(qū)域協(xié)同方案也將出現(xiàn)。

其次，完成對城市新入籍人口的基礎(chǔ)公共服務(wù)覆蓋很快會成為地方財政面臨的新難題。

現(xiàn)實的困境是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要大量的資金，根據(jù)中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書》，這項工作的人均成本超過13萬元。要全面解決市民化問題，政府公共成本需要支出約51.1萬億元。這個數(shù)字是2013全國年財政收入的4倍。

如此大的財政負(fù)擔(dān)需要中央和地方的協(xié)同合作。《意見》中提出，“將建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，為戶籍制度改革提供支持。”這需要對現(xiàn)行的財稅制度進行調(diào)整。

目前，財稅制度改革已經(jīng)提上日程。在中央政治局6月30日召開的會議上，與戶籍改革方案同時被討論的就是《深化財稅體制改革的總體方案》。

最后，一個同樣重要的問題是農(nóng)村權(quán)益的保障問題。《意見》中稱，進城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，將“在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點”。可以預(yù)見的是，農(nóng)民的市民化會不斷加大城市國有土地的面積，但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題仍需進一步解決。

接下來的改革實踐中，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題將成為一塊堅冰。中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認(rèn)為，財稅和戶籍的聯(lián)動改革是土地改革的前提，在財稅制度、戶籍制度、干部考核制度等各項改革取得成效之后，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場改革便會“船到橋頭自然直”。

由此我們得以窺見本輪戶籍制度改革在中國當(dāng)今改革歷程中的位置。作為社會管理的基礎(chǔ)制度，戶籍牽涉頗廣，也正因如此，在諸多改革議題之中，戶籍改革最容易引發(fā)多米諾效應(yīng)。戶籍改革或?qū)⒙?lián)動財政、土地等其他改革的發(fā)生，而這些后繼的改革措施會讓改革紅利最大化。