漸進式改革縮影

自1980年公安部推行“農轉非”政策至今，戶籍改革已經進行了三十多年。此次的國務院戶改《意見》，再次將民眾的心理期待高高舉起，但熟悉這些改革“硬骨頭”的人們不禁要問：規劃很美好，操作怎么著？

阻力：短期分蛋糕效應

“取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立城鄉統一的戶口登記制度”，堪稱此次戶籍改革最為照亮人心的話語。而且根據公安部統計，全國此前已有江蘇、山東、重慶等13個省、自治區和直轄市取消了農業、非農業二元戶口性質劃分，這樣看來，改革似乎并不困難。

然而同時存在的吊詭事實是：一位在蘇州工業園區打工的青年，想在返回南京老家時一次性提取此前已交納了一年多的住房公積金，手續需要地方農業性戶口專用章證明。但當他回到老家派出所辦理證明時，得到的答復卻是：江蘇省已取消了農業戶口與非農業戶口區分，無法蓋章。無獨有偶，山東、河北等地網友也表示遇到過類似情況。

“戶籍制度在中國實施了很長時間，”廣東省社會科學院綜合研究開發中心主任黎友煥說道，“很多人員管理制度都以戶籍制度為基礎，甚至很多管理部門和官員都形成了以戶籍為主要工具來管理人的固定思維，因此改革的難度可想而知。”

經濟學家厲以寧曾指出，利益集團和制度慣性是當前改革兩大難題。如果說路徑依賴與制度慣性的阻力可以通過更新觀念解決，實際利益帶來的阻力則難以破解得多。

調查顯示，城鄉戶籍之間存在著至少33項待遇差別。比如，城鎮戶籍人口失業待遇為當地最低工資標準的75%，而農業人口沒有；如遇交通事故，城鄉不同戶籍的賠償標準也是相去不可以道里計。此外，在醫保待遇、士兵退役經濟補助、子女教育等方面，不同類型戶口的含金量天差地別。

教育、就業、醫療衛生、社會保障、城市基礎設施和社區服務……戶籍背后附帶的一系列公民權利和公共服務，才是打破戶籍藩籬的最大困難。畢竟，一側是平地，一側卻是地上河，是堰塞湖，是圍城。

“目前難以籌集足夠的資金，為公共服務制度化提供支撐，是戶籍改革的難點之一。”國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬說道。不難想見，圍城里的地方政府會哭窮——按照社科院2013年發布的《城市藍皮書》里的估算，農業轉移人口市民化的公共成本，全國平均為13.1萬元/人。按照北京、上海、深圳逾500萬，二線城市上百萬的非戶籍常住人口數量，這確實是一筆巨大的財政支出。

常見的安慰之詞是，人口流動帶來的經濟紅利會抵消掉新增的公共財政支出，然而大城市早已將“做蛋糕”時拉上外來務工人員當作理所當然，卻在“分蛋糕”時習慣性將他們拒之門外。更何況，戶籍改革縱然有萬世之利，卻會在短期之內將“分蛋糕效應”放大，而地方政府更關注眼前。

同時，一旦大量農民落戶城市，教育、醫療等公共資源將會被部分擠占。并未參與分蛋糕，卻是“既吃蛋糕集團”的原住市民，也成為來自城市內部的強大阻力。

這些就是為什么此前戶改常常不了了之，而此次新政試點仍然停留在“更新戶口本”階段，并無多少實質進步的原因。

共識：模糊而遙遠

“對于戶籍制度改革的共識是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見大規模起步。”社科院教授于建嶸曾撰文稱，“同時它也是近年來眾多改革領域中，改革目標方向路徑認識最不統一，被利益綁架最深，最缺乏改革動力的一個制度。”

改革目標、方向、路徑、認識最不統一，讓我們不禁為“最為充分的共識”打上問號。

在上海交通大學和復旦大學經濟學教授陸銘看來，恰恰是因為在很多問題上不存在共識，才導致了各種操作性問題。“例如對于大城市和特大城市作為經濟發展的動力源和吸納就業、創造活力的主要目的地，這是沒有共識的；讓市場力量作為一個城市人口規模的主要決定性因素，這也是沒有共識的。”

這直接導致對“嚴格控制特大城市的人口規模”的不同解讀。陸銘教授認為，中共十八屆三中全會后，地方政府將嚴格控制特大城市的人口規模當作一把尚方寶劍，對外來人口實施一些嚴格管理的政策，甚至希望通過行政性的手段來減少外來人口，尤其是低技術及低收入、以小服務業為就業的人口。于是在戶籍改革的浪潮之下，北京、上海、廣州等特大城市的落戶條件卻日趨收緊。

“控制并不意味著人口不增長，而是快一點還是慢一點的問題。而且控制永遠是應急政策，在大城市和特大城市人口快速增長，公共服務和基礎設施的供給增加沒那么快的情況下，控制是不讓矛盾在短期內爆發的過渡性政策。但一切要以‘市場作為配置資源的決定性力量’為前提，畢竟勞動力是最重要的資源。”

同時帶有深深異見的，是對農民進城意愿的理解。不少媒體采訪顯示，大量農民不愿交地進城。央視《新聞1+1》指出，80%的“80前”和75%的“80后”農民工不愿意轉變為非農戶口，如果要交回承包地才能轉戶口，不愿意的人更是達到90%。

對此，陸銘教授表示質疑：“你問的是哪些人？是并未脫離農業的農村人口，還是已經進城卻并未得到市民身份的群體？這答案就完全兩樣了。對于后者，很多調查顯示七成的人都有落戶意愿；而對于前者，如果他們是‘被進城’，根本沒有在城市穩定就業，當然會認為這不過是犧牲土地。”

凡此種種，或許各界對于“打破城鄉二元體制”有著模糊而相似的理想追求，但是落到實際操作上，卻是各有各的意見各有各的思量。“在一定時間一定地點，存在城市人口增長帶來的問題時，許多人以短期利益為主，犧牲長期利益，以局部、個體的利益，犧牲整個社會和國家的利益。”陸銘教授說道，“中國作為一個統一國家，一定要以長期、全國利益為主，如果這些有共識的話，許多城市化和戶改政策問題都會迎刃而解。”

漸進：給理想一點時間

縱然阻力眾多，縱然共識尚遠，此次戶改方案卻傳遞著一個重要思路——漸進性。

《意見》明確了因地制宜的差別化落戶政策，給出了不同等級城市的戶改路徑，全面放開了建制鎮和小城市落戶限制，基于常住人口規模，對于中、大、特大城市設置一些標準，給予地方發揮空間。層次推進，“優先解決存量”，有助于減輕改革的內部阻力，同時穩定外來人口的發展預期，控制改革步伐。

在漸進時期，還會推行居住證制度和積分制度。一方面讓不足落戶積分的群體暫時使用居住證，另一方面逐漸縮小居住證持有者和戶籍持有者享受到的基本公共服務差距。逐步剝離附加在戶籍之上的各項福利待遇，才能讓戶改輕松轉身，讓戶籍制度回歸其人口信息登記管理的制度本意。

戶籍改革前期可能被“分蛋糕”效應主導，因此不大可能由地方自發進行，而且不同地區、不同級別的地方政府財政收入差別巨大，即將面臨的財政支出壓力不可一概而論。“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任，完善轉移支付制度，保障地方政府提供基本公共服務的財力”成為解決問題的關鍵，這不僅有助于緩解地方公共財政支出壓力，也有利于緩解原住民與新增居民之間的利益沖突。

財政部副部長王保安表示，在均衡性轉移支付中，已經考慮了農業轉移人口市民化因素。“比如教育轉移支付是完全按學籍的，不論這個學生來自城市還是來自農村，享受的公共服務待遇都是一樣的。”相應的財政轉移支付制度，一直在與戶籍管理制度匹配、協調。

眼前的政策仍然是過渡性的，始終在嘗試平衡城市人口增長速度和公共服務、基礎設施供給增長速度。雖然在許多人眼中，這兩個速度都過慢，慢到了拖緩宏觀經濟增速的地步，但既然戶改又出發了，我們也不妨獻上幾句鼓勵與期待。

本欄目責任編輯： 楊帥（yshfaith@gmail.com）