菏澤市城鄉建設用地增減掛鉤實踐進程與改革設想

城鄉建設用地增減掛鉤，就是將擬復墾的村莊建設用地區、擬安置的新村建設用地區與城鎮擬新增建設用地區，整合為一個封閉運行、統一管理的用地構成系統，利用舊村址復墾出的新增耕地來彌補城鎮建設占用耕地的減少，達到城鄉耕地占補平衡的目的。實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，是統籌城鄉一體化發展的戰略舉措，是保障發展、保護糧食安全的重要途徑，是改善農村居住環境，提高生活質量，建設美麗、富裕、生態、文明新農村的必然選擇。對菏澤市而言，這項政策非常符合菏澤市的市情。一是大多數農村住房建設于六、七十年代，一般為磚瓦結構，質量不高，條件簡陋，農民有強烈改善住房條件的愿望和要求。特別是一些邊、遠、窮的村莊，基礎設施陳舊、老化，公益設施缺乏，一些老弱病殘、鰥寡孤獨的老人還住在危房中，還有一部分人生活水平處在貧困線以下。這些問題靠他們自己的能力一時難以解決，必須靠政策的扶持和資助，增減掛鉤政策就是解決這些問題的橋梁和紐帶。只要政策落實到位，困難群體、貧困人口是享受掛鉤政策的最大受益者。二是由于歷史原因和綜合因素，菏澤市村莊的住宅面積一般偏大，空心村、閑散地的現象突出，寶貴的土地資源白白浪費，群眾又無法自我解決，增減掛鉤政策是解決這一問題的“鑰匙”和“良藥”。三是菏澤市四個縣區的部分村莊處在黃河灘區，人民群眾的生命財產面臨著黃河泛濫的威脅；菏澤市又是煤炭區，巨野、鄆城、單縣、曹縣等一部分壓煤村莊也需要搬遷。增減掛鉤，是解決村莊搬遷的政策“載體”。四是菏澤市的城鎮化率剛剛達到42.6%，低于全省平均水平；17個省級示范鎮、30個市級重點鎮的膨脹壯大，都需要解決地從哪里來、人往哪里去的問題，增減掛鉤是解決兩難困境的主要抓手。截止到2013年底，省政府批準菏澤市增減掛鉤項目94個，周轉指標規模6.2萬畝，已復墾耕地3.3萬畝，已使用節余指標2.4萬畝，已安排各類非農業建設項目142個，拉動投資160億元。保障了諸如華潤電廠、步長制藥、石油石化等一批大工業項目及教育、文化、科技、衛生等民生項目落地。增減掛鉤項目區累計投入資金108.5億元，建設新型社區123個，新建農民住宅626萬m2，安置農村居民3.7萬戶。

一、政策主要成效

（一）、助推新型農村社區建設。在這方面，菏澤市出現了一批好的典型。曹縣磚廟鎮“十三村社區”由原13個自然村合并而成，以建二層樓房為主，人口達到5000余人，節地率50%以上。該縣從規劃整合入手，實現新型社區建設規劃與土地利用總體規劃“二規合一”，并及時將新型社區建設逐級納入增減掛鉤項目區。在評估丈量和建設階段，每一百人選出一名群眾代表，對群眾原有房屋現場丈量、現場公布。

對于村里的貧困戶，在鎮黨委政府和居委會協調下，信用社共為120多戶群眾發放了360萬元的低息貸款，對個別特困戶還申請了危房改造專項扶助資金，對村里老年人統一建設了周轉房。該社區新增耕地2000畝統一規范流轉。規劃發展了500畝綠色無公害蔬菜、500畝綠化苗木、500畝高效果園、500畝油用牡丹。居委會以100畝為一個招標單位，統一招標流轉，每年增加集體收入120萬余元，全部用于社區醫療、衛生、綠化、亮化、環衛等公共服務支出。2013年

10月郭樹清省長到菏澤調研時，專門到“十三村社區”考察

并給予了較高評價。

菏澤市沿黃四縣區目前仍有169個村莊共計15.63萬人，居住在黃河大堤以內灘區，居民點用地面積5.03萬畝，人均0.32畝，村內用地粗放，交通不便，戶戶高筑房臺，生產、生活條件較差，特別是群眾生命、財產安全無法得到根本保障，是全市新型農村社區建設要求最迫切、任務最繁重的地方。東明縣長興集鄉借助土地掛鉤試點政策，近年來已建成6號、7號新型農村社區，將16個自然村1.5萬余人整村搬遷到南北兩個大村臺，節約率在60%以上，徹底解決了村民出行不便，黃河汛期生命財產安全威脅，以及宅基地占有不均和矛盾糾紛問題，基礎設施配套、公共設施齊全。該村利用舊村復墾騰出的2200余畝耕地，規劃建設了生態果園、生態菜園和生態養殖項目，以此帶動灘區黃河生態旅游項目開發。

（二）、助推小城鎮建設

菏澤市有17個小城鎮已被列為省級示范鎮，30個小城鎮列為市級重點鎮，省、市政府分別出臺了扶持重點鎮發展的政策，其中規定重點鎮轄區內增減掛鉤節余指標全部留給本鎮使用，指標收益全部用于本鎮建設。市委、市政府提出，到2015年，鎮駐地人口達到3萬人以上，公共財政預算收入過億元的重點鎮達到15個以上。菏澤市各級黨委、政府努力踐行市委、市政府要求，有聲有色地開展了小城鎮建設，取得了一定的成效。

巨野縣龍堌鎮緊緊抓住增減掛鉤和壓煤村村莊搬遷工作雙資金注入的有利時機，按照“整村搬遷、統一規劃、集中向鎮駐地靠攏”的原則，依據城鄉一體化的要求，高起點規劃，高標準建設，精心打造新型城鎮化社區，目前已規劃建設了一個兩層樓房社區、兩個多層樓房社區，鎮周邊16個村莊19022人入住，節地率在65%以上。政府為每戶農民配有太陽能熱水器，建有高標準幼兒園和敬老院、生活超市、文化大院、健身廣場和3200 m2的便民服務中心。利用本鎮增減掛鉤節余指標，引進各類工業企業23家，不僅創造了7000個就業崗位，而且帶動了各類三產服務業發展，實現了進鎮居民安居樂業。龍堌鎮煤炭企業租用村莊復墾新增耕地，建設了生態、科技蔬菜園，獲得了較好的經濟效益。

單縣謝集鎮按照鎮周邊村向鎮駐地集聚的思路，先期高標準配套完成了趙雙樓社區、李村寺社區，兩社區群眾生活環境的巨大變化，對周邊群眾觸動很大，目前朱江樓、王橋、史樓社區安置區已完成95%，謝集鎮中心社區已全面啟動，五項目區全部完成后，可向鎮駐地聚集人口1.5萬人。利用掛鉤項目區節余指標，已落地8家企業，安置5000名農民就近就業。

曹縣梁堤頭鎮三年來累計改造6個行政村、15個自然村，12000余名群眾搬進設施齊全、環境優美的新型農村社區，占鎮總人口的1/4，其中鎮中心社區已聚集人口近10000人，該鎮為城鎮建設提供了2000余畝掛鉤用地指標，整合各類資金3.75億元，并通過市場化運作方式吸納社會資金1.86億元，緩解了建設資金瓶頸。

（三）助推礦產資源開發

借助城鄉建設用地增減掛鉤政策平臺，全市已有巨野、鄆城、單縣35個壓煤村莊順利實施了搬遷，安置總人口2.6萬人。安置社區以建設多層樓房為主，節地率在65%以上，較以往加快了搬遷進度，支持了礦產企業發展，并利用騰出的用地指標安排了29個工業項目和城鎮建設項目

六和苑社區位于鄆城縣南趙樓鄉駐地東側，由五個行政村、六個自然村壓煤村莊合并而成，總人口6859人，占地960畝，總建筑面積48.2萬平方米，總投資6.5億元，原村莊復耕凈增耕地1700余畝。社區建有廣場和道路面積16萬平方米，安裝太陽能路燈420盞，修建下水道1.8萬米，鋪設各類管道3.5萬平方米，新打機井4眼，統一解決了集中供水問題，新建了日處理污水2000立方米的污水處理廠、垃圾中轉站，統一解決了集中排污問題。社區道路兩側建設了7萬m2商業樓，并積極發展物流、餐飲等礦業服務相關產業，增加了社區居民就業崗位和經濟收入。

二、存在主要問題

（一）、認識有待深化。

一是對掛鉤項目的本質認識不清，把握不準。認為申報的規模越大越好，既不考慮原有項目的積壓量，又不顧及客觀條件的限制，超越客觀實際地盲目申報，致使申報項目越多，積壓越嚴重，包袱越沉重，舊帳未清，又欠新帳，形成不良循環，直接影響下一年度急需項目的申報。二是偏面追求速度。個別縣拆遷攤子鋪得過大，超出了實際承受能力和客觀條件的許可，形成了一些半拉子工程，部分群眾有所反映。三是補償標準偏低。省廳規定，掛鉤項目拆遷補償不得低于15萬元/畝，菏澤市多數縣區未能達到要求，少補、遲補的現象程度不同的存在。

（二）、籌資渠道單一

一是掛鉤周轉指標使用未能發揮市場主體作用，過多用于工業項目，多投少收問題突出，投資密度和指標收益率較低。二是縣區政府統籌力度不夠，涉農項目資金整合力度不大。三是吸納民間資金投資不夠，未充分發揮用地企業等社會各方面投資的積極性。

（三）、規劃融合度不高。

一是土地利用總體規劃、土地整治規劃與小城鎮、新型社區建設規劃不盡一致。二是缺乏新村詳細規劃，設施功能不完整，誤認為新房、新村就等于新農村。三是產業發展規劃滯后。農村騰出的用地指標全部用于了城鎮建設，致使農村發展用地空間狹窄。

三、改革設想

隨著增減掛鉤試點工作的推廣和深入，有些制度設計缺陷逐步暴露出來，需要在下步工作中加以規范和創新。

（一）、調整土地收益分配機制。掛鉤項目節余的城鎮建設指標產生的土地收益，不能靠行政手段“定價”分配，而應該有市場機制調節，改變目前的收益分配“倒掛”狀況，兼顧國家、集體、個人利益，特別要充分維護農民利益。

（二）、宅基地使用權價值應有所體現。現行的掛鉤補償政策不包含宅基地使用權價值，沒有完整體現土地權能，歷史形成的問題，要用正確對待歷史的辦法解決，不能變相地剝奪農民的權益。

（三）、納入耕地保護法律框架內調節。實行地、村分離管理的辦法，由各職能部門分別管理。舊村址復墾新增的耕地，享受耕地保護、占補平衡的優惠政策。

（四）、改項目審批為區域審批。由縣區政府根據土地利用規劃、土地整治規劃和新農村建設規劃，合理確定一年內的實施規模，分別報建設、財政、國土、農業等部門審查，整個項目實施完成后，由上級職能部門分別驗收。注重規劃管理，注重區域管理和可持續發展，不預下達指標，成熟一批，驗收一批，變更一批，入庫一批。

（五）、資金實行單獨核算，投入、收益分離。增減掛鉤項目備案后，政府投入建設資金。土地復墾達到耕地標準后，撥付土地整理資金，并兌現有關的耕地保護優惠政策。所騰出建設用地指標變現后，政府、集體、個人合理分成。