三中全會司法改革目標解讀

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革的決定》（以下簡稱“決定”）中最重要的內容，我認為是“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關系”和“推進審判公開、檢務公開，錄制并保留全程庭審資料。增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書”。

但引起輿論強烈關注的卻是另一段話，因為它看起來更“實”，也因為它會直接、明確地改變司法權力的層級配置從而更能獲得改變的動力：“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！辈贿^在我看來，這段話中被輿論忽略的內容更有價值：“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度……健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度?！?/p>

“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”我也是贊成的，因為它有助于法官擺脫部分對審判活動的非法干擾，也有利于提高貧困縣法官的待遇、增強其抗干擾能力，從而接近“讓審理者裁判、由裁判者負責”的司法改革目標。

會后最高法院不止一人發(fā)表文章，稱決定這部分內容劍指“司法地方化”或“地方保護主義”傾向，并將“司法地方化”或“地方保護主義”定義為“法院的人財物受制于地方，難以依法獨立公正行使審判權”。檢察院系統(tǒng)也有人發(fā)表觀點類似的文章，不過把法院改成了檢察院、把審判權改成了檢察權而已?？紤]到“司法”一詞的通常含義，本文不打算討論檢察權的管理體制問題。

這并不奇怪，因為多年以來，中國大陸研究司法制度和訴訟法的法學權威們，幾乎都把司法不公的原因之一甚至首要原因歸咎于所謂“司法地方化”或“地方保護主義”。

查了一下“決定”，還好，我沒有找到“司法地方化”或“地方保護主義”字樣。

我看過許多談論司法改革的長篇大論，感覺其往往不得要領，甚至飲鴆止渴。于是我想起已故的北大教授龔祥瑞先生關于司法改革的兩句話，我認為至今仍無人超越。一句是描述現狀的：“中國大陸只有分工，沒有分權。”另一句是表達理想的：“司法獨立是法官獨立，不是法院獨立?！?/p>

地方保護主義問題

我認為“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”應該理解為保障審判獨立的措施，而非權力上收的措施。事實上干擾我國審判獨立的因素不但來自地方黨政機關及其官員，也同樣來自上級法院，譬如刑事案件為減少二審改判率而事先征求上級法院對口審判庭的意見，使上訴制度形同虛設。如果我們把改革目標錯誤理解為權力上收，那么下級法院的審判獨立可能會在逃出“狼窩”的同時又落入了“虎口”。

地方法院的審判活動經常受到地方黨政機關、黨政官員、人大常委的非法干預是事實，但是這些非法干預或者是為自己的親友甚至行賄者而徇私，或者是因為自己的上級甚至并非上級的“上官”給自己打了招呼而找法院說情，或者是為了自己的政績、“面子”與下屬的個人前途而要求法官枉法，只有很少的情形是直接或間接地為了地方的財政利益而公然干預法院審判。在各地公款吃喝、公費旅游、公車私用費用高企和按官職高低分配的體制內“經濟適用房”普遍超標的背景下，就連地方財政利益也很難化約為地方利益。我國顯然尚未形成歐美法治國家那樣的地方利益代表機制，地方利益和官員個人利益、官員集團利益很難加以區(qū)分。

中國并非聯邦制或地方自治的國家，地方或下級的權力中央或上級可以行使、至少可以“監(jiān)督”，地方的要員中央或上級可以空降，所以從權力行使的角度也只有上級侵入下級“地盤”的問題，哪有下級侵入上級“地盤”的可能？就以法院系統(tǒng)為例，最高法院經常通過名為“解釋”的手段補充立法約束地方各級法院，上級法院可以提審屬于下級法院管轄的案件或指定異地審理，上級法院可以讓法官在上、下級法院之間“上竄下跳”（盡管要經過黨的組織部門并經人大常委會同意）。美國的聯邦最高法院不要說對于州法院，就是對于聯邦地區(qū)法院，何曾有這種權力？在這樣的背景下再搞權力上收，那是非常危險的。縮小地方的權力不但可能削減地方的責任，同時還意味著削弱地方對民憤的緩沖功能，讓不滿的民眾直接把矛頭指向中央；司法領域也不例外。

地方令不行禁不止的問題確實很嚴重，但究其原因，不是因為腐敗就是因為上面有靠山，地方主義或地方保護主義只是部分原因。官員們不愿直說是因為腐敗或上面有靠山很好理解，學者們用“地方化”、“地方主義”、“地方保護主義”來討論官員們違法亂紀的行為就不夠準確。

更有甚者，有人把省以下法院人財物統(tǒng)一管理理解為一種過渡措施，說“司法權是中央事權”，因為地方法院是國家設在地方的法院。照此解釋，行政機關一樣是國家設立在地方的行政機關，地方行政權豈不也成了中央事權？事實上中國的法院，不論是哪一級，它們所適用的法律法規(guī)，既有全國性的，也有地方性的，不能簡單地說“司法權是中央事權”。

即使法院只適用全國性法律、法規(guī)，也不能說司法權是中央事權。中國這么大一個國家，沒有中央和地方的適當分權是不可想象的。單一制憲法并不妨礙中央和地方政府之間適當分權，正如美國在州憲下并沒有市憲，但是美國的市政府相對于州政府仍有相當的自治權。分權越明晰，責任也就越明晰，從而越有利于實現法治。上級可以行使下級權力的現象應該盡量避免，無論是立法權、行政權還是司法權。

中華人民共和國憲法第一百零一條第二款規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。”第一百二十八條又規(guī)定“……地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責?！笔∫韵碌胤椒ㄔ喝素斘锝y(tǒng)一管理必須先修改憲法第一百零一條和第一百二十八條。

法院的人財物受制于地方問題

省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理之后，確實可以大大減少（地級、縣級）市、縣、區(qū)黨政機關及官員個人對審判活動的干預，但離真正實現“只服從事實和法律”的審判獨立依然很遙遠。總不能說高級法院和最高法院的法官就是特殊材料制成的吧？如果是這樣，田鳳歧、麥崇楷、吳振漢、黃松有犯案是怎么回事？誰又能保證省委、省政府的官員不干預審判獨立？

有專家給公眾打預防針說，法院的水、電接入必須通過地方，法官的家屬可能在當地居住，法官的孩子可能在當地上學，完全擺脫地方干預是不可能的，省以下法院人財物的統(tǒng)一管理只能減少而不能杜絕對審判活動的地方干預。看來某些專家理想的法治國家，法院竟然需要成為一個自辦水、電公司和勞動服務公司（供家屬就業(yè)）、子弟學校的獨立王國。

世界上真的有人財物獨立于本國或本州（邦）的法院嗎？法官由行政首腦任命、法院的預算由議會控制，幾乎是世界法治國家的通例，是分權與制衡原則的體現。我個人還認為，由政府統(tǒng)一采購法院的裝備也不影響審判獨立。

道理很簡單，一個國家只要有起碼的公共輿論，給法院斷供或斷水、斷電是不可想象的。法院的辦公用房和辦公設備更新換代慢一點，對審判獨立也沒什么影響。真正使審判獨立免遭非法干預的，是對法官個人的職業(yè)保障，而非對法院的保障。如果法官一旦任命，非經議會彈劾不得免職、降職或強令改任他職，任命法官的行政首腦對法官的影響能力就會被極大地削弱。如果法官的職務收入表現為跟所謂業(yè)績無關的固定工資，只能普升而不能個別變動，并且給法官漲工資的議案需要等下屆議會選出后生效，你看議員還有沒有干預審判的能力？再加上輿論的監(jiān)督，行政首腦和議員應該就都不敢非法干預具體案件的審理了。

如果對法官個人的職業(yè)保障沒有建立起來，只是法院擺脫行政和地方議會對任命和預算的控制，不但不能保障審判獨立，相反只能使審判獨立受到更大的損害；因為法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長干預案件承辦法官的審判更方便，也很容易成為黨政機關間接干預審判獨立的中介。

讓法官獨立，法官不聽黨的話怎么辦？這是一個偽問題。尊重法律才是聽黨的話。司法權的性質決定了法官在審理案件的時候不需要有任何領導，法院院長也不應該是法官的領導。如果黨的決定通過黨員人大代表在人民代表大會中的活動形成了法律，那么只有這些法律得到最嚴格的實施，才能更好地體現黨的領導。因此審判獨立不但與黨的領導不相沖突，相反倒是更有利于把黨的領導在司法領域落到實處。為了防止借黨的領導的名義干預審判獨立進而妨礙審判公正，黨的政法委與法院黨組對審判活動的干預應當取締。龔祥瑞先生說“中國大陸只有分工，沒有分權”，無非是兩個意思：一是下級法院的權力上級法院可以行使，一是公檢法都在政法委的領導下分工行使為政法委所統(tǒng)轄的部分司法權力。

我很高興地看到，“決定”提出要“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度……健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度”。

內部行政化才是妨礙審判獨立的直接原因

雖然事實上地方黨政機關與黨政官員對于審判獨立的干預很多，但是法院內部未參與庭審的審判委員會、院長、副院長、庭長對案件審判的干預更方便、更頻繁，來自法院外部的干預大多數也是通過內部干預間接進行的。財政局長或組織部長可能不認識承辦某個案件的法官，但是他們一定認識法院院長。農業(yè)局長或中學校長可能連法院院長也不認識，但他可能是某個審判委員會委員的親友。這些人既不參加庭審，也不受回避規(guī)則約束（就是擴大回避規(guī)則適用范圍也沒有用，因為要查清十幾人甚至幾十人是否存在需要回避的情形時間成本太高），卻可以影響判決結果，使訴訟程序對判決公正的保障作用時常被架空。這樣的審判機制，怎么可能實現司法公正？

中國現行憲法并沒有規(guī)定審判獨立原則。憲法只在第126條規(guī)定了“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，連法官或合議庭審判案件“只服從法律”都沒有規(guī)定。在行政訴訟法實施以前，法院的這種地位與行政機關毫無區(qū)別，難道國務院不是依照法律的規(guī)定獨立行使行政權嗎？憲法第3條第3款規(guī)定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督”，第67條第11項規(guī)定全國人民代表大會“根據最高人民法院院長的提請任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長”的規(guī)定，第124條第2款關于最高人民法院院長連續(xù)任職不得超過兩屆的規(guī)定，更是明明白白照抄對行政機關的相應規(guī)定。法官的任期制與院長的提請任免權實際上明確承認了審判機關的首長負責制與法官地位無特殊保障制，使得院長干擾法官的良心自由易如反掌。而早在此前已經形成并得到憲法確認的審判委員會制度又明確承認了做出裁判的人可以不參與訴訟程序。

在司法實踐中，法院首長負責制與審判委員會制度所造成的法院行政化與審判不獨立，通過庭務會議制與聘任制（院長聘任庭長，庭長聘任本庭的法官）得到了極大的強化，并使得庭長干擾本庭法官的良心自由同樣易如反掌。訴訟程序的缺陷，如對符合受理形式要件的民事案件不是必須當場受理而是在7日內決定是否受理，判決不必當庭做出，以及法官可以跟一方當事人一起外出調查等等，更是極大地便利了各種對法官良心自由的干擾。

甚至法院改革過程中為了防止審判不公而實行的錯案追究制，也因為仿效行政機關的相同制度而妨礙了審判獨立。由于法官只能根據庭審的結果來裁判，而庭審結果除了案件本來的真相之外也在相當程度上取決于證人、當事人與律師的表現，因此不能因為案件被改判就簡單地斷定法官辦了一個錯案。由于某些案件本身極其復雜，即使沒有新證據而在上訴后被改判，有時也不過是上級法院的法官與原審法院的法官見仁見智罷了，只要沒有違反法定程序、沒有超越職權或濫用職權的地方，就不能簡單地認為原審法院的法官辦了錯案?？墒撬痉▽嵺`中卻以上訴審或再審是否改判作為錯案的標準，結果使得一審法官在遇到疑難案件時主動征求并未參與庭審的院長、庭長或其他法官的意見，使程序法的意義大打折扣；甚至主動征求上級法院法官的意見，使上訴審淪為騙當事人去上級法院再交一次受理費的勾當。以改判為標準的錯案追究制除了損害審判獨立，還妨礙錯案（不一定是法官負有責任的錯案）的糾正，因為廣泛征求意見的結果使得法官并無責任或只有個別法官有責任的錯案變成了院長、庭長等許多法官負有道義責任的錯案。

在行政化、等級制的法官管理體制下，法官個人是如此微不足道，以至于根本不敢對自身的職業(yè)保障提出要求，使得法官（不是法院）不能獨立審判的問題長期得不到法學界的重視。法官們對審判活動少受法院領導非法干預的要求往往只能通過歪曲的方式來表達。譬如外界所詬病的法院院長不懂法的問題，法官們的看法就經常跟外界的看法相反——我所認識的許多法官都更歡迎外行院長，因為外行院長通常也是外來院長，這樣的院長一方面會因為過去在黨政機關的地位而給法院的工作人員帶來更好的“福利”（工資外收入），另一方面又因為把過多的精力投入到為員工謀福利和對自己的審判業(yè)務能力不自信而減少對審判活動的干預。

我認為這些法官的看法有合理因素。法院院長是外行不是問題，真正的問題是院長應該成為法院的行政、后勤事務負責人，不應該審理案件或干預法官對案件的審理，不應該出席審判委員會。法官職務應該實行終身制，工資應當成為法官的唯一職務收入。法官的地位應當平等，同一法院法官的工資除了適度的工齡工資外也應當均等。任命法官的提名權應該由行政首腦而非法院院長行使，因為法院院長應該成為法官職務活動的保姆，保姆掌握任命法官的提名權邏輯上不通，也會增加院長干預審判獨立的能力。審判委員會應該另由首席法官（可以輪換）召集、主持，只能議決法律適用問題而不能議決事實認定問題。

由此可見，“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度”和健全法官職業(yè)保障制度對于實現“讓審理者裁判、由裁判者負責”的司法改革目標有多么重要！

審判公開、當庭判決也是審判獨立的最終保障

關于我國目前嚴重存在審判不公的原因，法學界有兩種貌似相反實則相互補充的觀點：一種意見認為主要是由于審判不獨立，容易受到外來干擾；另一種意見認為主要是由于對審判活動的監(jiān)督不力。法學界的這兩種觀點只是改革重點之爭，可能并沒有人認為兩者是直接對立的。但在法學界以外的人則可能認為兩者是直接對立的。我過去就曾聽到當事人和檢察官說：法官說審判不獨立，不獨立還經常濫用權力，如果讓他們獨立了，那還不無法無天？

其實這種說法是建立在對審判獨立的誤解基礎上。所謂審判獨立，就是要建立一套公正的、公開的、有利于查清事實真相的訴訟程序，使法官依據通過訴訟程序所了解的、自己內心確信的事實正確地適用法律（正確地適用法律當然要求法官有必要的法律知識）做出裁判；因此審判獨立要求排除任何法庭當庭質證所采信的證據以外的“證據”與對法官良心自由的干擾，包括排除權力、暴力、關系網、賄賂與過度輿論壓力的干擾。這正是世界各國（包括我國）為審判活動制定詳細而嚴格的訴訟與審判程序的原因。

為了保障審判獨立，一方面要通過增強法官的抗干擾能力，另一方面要通過利害關系回避、審判公開、新聞自由與彈劾來監(jiān)督法官不受人情與賄賂的干擾。

我國憲法和法律早就確立了審判公開原則，惜未落實?！皼Q定”重申了公開審判原則，并提出了“增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書”的要求，美中不足的是沒有強調當庭判決。除非合議庭對所適用的法律存在重大爭議需要提交審判委員會討論可以先當庭認定事實外，原則上應該要求所有的案件都當庭判決，涉及國家機密或個人隱私、商業(yè)秘密而不公開審理的案件也應該當庭判決。只有當庭判決，才能發(fā)揮公開審判對法官濫用權力的監(jiān)督作用，也不給對裁判的非法干預以時間。公開審判、當庭判決既有監(jiān)督法官不使其濫用權力的功能，也有幫助法官擺脫非法干預的功能。為什么體育裁判受到的責難遠沒有中國法官受到的責難多，并不是因為體育裁判受到過更嚴格的培訓或具有更高尚的道德，而是因為體育比賽裁判過程的高度公開性和當場判決勝負。

公開審判和自由報道不可避免地帶來對審判獨立的輿論壓力問題。適度的輿論壓力是監(jiān)督法官正確使用裁判權力所必要的，也是法官能夠承受的。如果特定案件存在過度的輿論壓力可能妨礙判決公正，可以休庭等待輿論冷卻后重新開庭審理。

任何試圖用某個公權力機構的監(jiān)督來取代輿論壓力的做法都是不可取的，除了法官無法不予理睬從而損害審判獨立外，也因為國家機構相互間的監(jiān)督是可以蛻變?yōu)橄嗷ス唇Y、相互利用的，防止這種蛻變最終還是需要雖然相對軟弱但是卻無處不在的公民的監(jiān)督。

（作者為中國青年政治學院法律系副教授）

（責任編輯黃鐘）