創新執法思維 落實監管措施

摘要：隨著我國經濟快速發展，安全生產領域未知因素、危險有害因素急劇增加，政府機關如何采取新的有效執法方式，切實提升施工單位安全管理水平，加強對公共建筑質量工程的監管，是每一個行政執法者要嚴肅面對和思考的問題。本文結合在切實履行安全監管職責，不斷提高行政執法效能的工作實踐中，探索分析創新執法思維始終是安監部門的內在需求與基本內容，以期不斷提高工程質量，為社會提供更多更好的建筑精品工程。

關鍵詞：執法思維；問題；監管措施

本月初，筆者隨住房和城鄉建設部施工安全監督動態執法項目組參加了上海、南京、天津、青島四市施工安全執法調研，學習了很多新的東西，在這里和大家分享一下：

一、創新執法思維是大勢所趨、形勢所迫，是施工安全執法的必然選擇

（一）安全執法人員的數量與建設規模不匹配的現象普遍存在。

以上海市為例，一共9千多家企業，18個區加起來，安監員兩百個不到。南京市建筑安全生產監督站僅12個人有執法證，分成 4個科，管南京主城區；蘇州工作量是南京的3倍、無錫工作量是1.5南京的倍，面臨更大的監管壓力。天津市有5500個工地，四百多人，一個監督員要監督60萬平米。青島市建筑施工安全監督站編制29人，直接管市內3百多項目，單體建筑1千多，一個組八九十個項目。

（二）施工安全執法的法律邊界不清，執法者本身的風險不斷加大

施工安全執法效果和死亡事故等不完全可控因素掛鉤，一旦出現較大以上事故，相關執法人員往往成為問責的目標，嚴重打擊執法人員的積極性。上海、南京、天津都不同程度的出現類似情況，這同時也是青島非常關注的問題。

（三）施工安全執法任務繁重，手段有限，執法效率低、效果不理想。

施工安全執法往往涉及巨大的經濟利益，高額罰款等行政處罰措施難以應用，不能給企業最直接的觸動。各地不約而同地采用現場、市場聯動這種算總帳的辦法。上海采用安全生產動態考核，一季度一個考核周期，企業、人員達到記滿一定分數給予暫停承接工程1個月的處罰。南京為了規避繁瑣的審查程序，監督員帶著簡易處罰決定書，前方科室可以直接簽發，額度為1千元和2千元，企業被罰款后，年底評優等都受到影響。天津市建設工程質量安全監督管理總隊作為專業的執法機關，也難以對違規行為處以罰款，也是采用限制投標等間接措施，沒有事故的情況下很難處以罰款。青島市建筑施工安全監督站認為法規的處罰一是慢，二是難，等程序走完工地都出事了，也是采用扣分，排名等影響招投標的辦法。我市2010年現場記錄企業紅色警示信息105條，2011年至今十個半月記錄企業紅色警示信息39條。連去年的一半都不到。這并不證明企業的質量安全工作有所好轉，而是反映了企業意識到紅、黃色警示對經營的重大影響，采取各種干擾手段，增加了紅、黃色警示簽發的難度。

兩場聯動等信用管理的辦法，好處是因為有一定的滯后性，簽發文書的時候企業還懵懵懂懂，不知道厲害，有的掛靠的工地甚至收到文書都不告訴被掛靠方，實施起來阻力相對小一點，但存在以下問題：

1、任何信用體系，都只能是民事和刑事責任的補充，比如，欠銀行錢到期不還，首先是還錢加罰息，其次才是進入信用體系。不能用信用體系代替行政處罰。

2、施工安全執法的首要任務是盡快發現和消除施工安全的的短板，單純靠兩場聯動，作用周期過長，其間容易被暗箱操作。

3、過錯與處罰不對等。每個城市都有死亡指標，沒有突破，還能獲獎，為什么一個特級企業不能有死亡指標？企業的規模越大，被停止投標的損失也越大，如果企業不論大小都一樣停止投標，等于是懲罰大企業，與行業發展方向背道而馳。

4、作用不直接。對于一些掛靠企業，違法的是掛靠方，被處理的是被掛靠方。

二、要有效監管施工安全，就必須解決施工安全執法的效果問題和效率問題

（一）轉變執法理念，確立執法者的執法主體地位。

天津市成立了天津市建設工程質量安全監督管理總隊，明確提出變監督為執法，可以說是執法理論方面的一個進步。一是改變了保姆式、勸說式執法的被動局面，二是確立了執法機關的權威地位，保持了執法方和執法相對方應有的距離，三是把施工安全執法和事故等非必然事件脫鉤，解除了執法者的后顧之憂。青島規定一個項目從開工到竣工檢查4次，實現了執法與事故脫鉤。但是，執法與事故一旦脫鉤，執法又失去了主要的壓力和動力來源，這是需要研究的另一個問題。

（二）努力探索最有效行政手段，給敢于以身試法者以最直接的打擊。

探索加大罰款等經濟處罰措施的力度，使罰款成為行政執法的常態。一是企業各種違法行為，如不按規定配備安全管理人員，現場防護措施不到位、違章作業、人員培訓不充分等等，其最直接的誘因都來自于經濟。只有讓以上行為付出應有經濟代價，才能從根本上打消企業在這方面的沖動。二是當前轉包、掛靠普遍存在，難以取證，采用兩場聯動等算總帳的辦法，只能影響被掛靠的企業，對掛靠方損害是間接和有限的，只有采用經濟手段，才能讓違法行為的直接責任人立即付出應有的代價。三是企業會采用各種辦法，避免積累過多的不良記錄，較輕的違法得不到處置，對一些的大型企業，限制投標又過于嚴厲，企業難以承受，行政機關難以實施，最終被限制投標的往往是不參加招投標的電梯安裝、起重機械安裝、燃氣、電力、綠化企業、一次性進入市場的外地企業等，最容易引發事故的業務量大的總承包企業逍遙法外。如果設置對項目經理、總監等人的簡易罰款程序，不再對其扣分、警示，直接給違法者以經濟打擊，相關的處罰必然會以不同的方式傳導到企業，給企業應有的觸動。

探索設置若干安全紅線，一旦觸及，堅決處罰。改革開放以來，深圳先后解決了竹腳手架、易燃腳手板、黃泥砂漿等安全、質量的頑癥，避免了類似上海11.15的惡性事件；上海規定施工現場的活動板房必須采用玻纖棉填充，杜絕了活動板房填充材料存在的重大消防隱患等等，這些都是采用了設置紅線的辦法。建議切實落實“安全第一”方針，不要再患得患失，對挖孔樁、泥頭車帶泥上路、各種造假行為等設置紅線，采取斷然措施，堅決予以打擊。比如，對偽造建筑起重機械出廠合格證的，沒收其無證設備，偽造公章和簽名的，報公安機關處理，出借資格證書的，注銷其資格證書，永遠不得再次注冊等等。

（三）科學配置資源，提高執法效率。

我省和天津均要求企業通過互聯網填報建筑起重機械數據，上海要求企業網上填報項目經理、專職安全管理人員和危險性較大分部分項工程數據，南京也在探索建立和企業的網上互動渠道。利用互聯網和企業互動，不僅可以節約行政資源，還可以起到固定證據的作用。建筑起重機械、較大危險分部分項工程、特種作業人員，“三類人員”，注冊執業人員一方面需要建立和企業互動的渠道，另一方面，應盡快建立全國統一的數據庫。整改閉合、監理報告等也必須盡快建立網上通道。

在充分利用互聯網的同時，還要建立互聯網信息的審查機制，讓弄虛作假的企業付出必要的代價。

如何充分發揮視頻監控等先進執法手段的作用是另一個值得探討的議題。天津市5500個工地，用于傳輸視頻的VPN專線月租金2700元，如果10%的工地安裝視頻監控系統，全市一個月僅線路租金就高達148.5萬元，建筑業本來就是微利的行業，有沒有必要用高額的線路租金去補貼暴利的電信行業？如果一個工地安裝4個探頭，就產生2200個監控畫面，該如何監管這2200個畫面？交警、公安的監控截圖可以直接進入法律程序，交警監控系統結合號牌識別技術，從技術上看，完全可以實現無人執法。每一個被監控系統記錄交通違法行為都有可能付出代價，我們必須充分利用建筑施工視頻監控采集的證據，進一步強化對現場的監管。

歸根結底，要創新執法思維，落實監管措施，必須把握人性這個基本點，我們常說人性化執法，我的理解就是：一要從人性出發，研究違規企業想干什么，最怕什么，想干的偏不讓他得逞，最怕的偏要給他；二要找到寬與嚴的平衡點，措施不但要公開、公正、公平，更要可行，有效，監督員的執法文書要能簽發出去，企業既承受的起又要有所觸動，真正做到違法必究，徹底打消企業的僥幸心理。