淺談管道安全隱患——違章占壓

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在現(xiàn)實(shí)生活中，相信很多人都聽過這樣一個(gè)詞：安全隱患。尤其是在當(dāng)下，機(jī)械化設(shè)備取代傳統(tǒng)勞動(dòng)力，生產(chǎn)力大幅度提高，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。但是，在這樣一個(gè)快時(shí)代里，伴隨而來的還有各種安全生產(chǎn)事故，從青島“11·22”特大安全責(zé)任事故到臺(tái)灣高雄市的燃?xì)夤艿辣ǎ甲屛覀儾坏貌恢匦聦徱曢L輸管道安全的重要性。

那么什么是安全隱患？

安全隱患，是指生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或者其他因素在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中存在的可能導(dǎo)致不安全事件或事故發(fā)生的物不安全狀態(tài)、人的不安全行為、生產(chǎn)環(huán)境的不良和生產(chǎn)工藝、管理上的缺陷。從性質(zhì)上分為一般安全隱患和重大安全隱患。

形成原因？

產(chǎn)生違章占壓物的原因是多方面的，既有體制的、管理的原因，也有社會(huì)發(fā)展的原因，復(fù)雜性和反復(fù)性是其主要特點(diǎn)。分析原因，大體有以下幾點(diǎn)：

一、體制不健全。自2007年，長輸管道的建設(shè)從過去的“建管合一”改為“建管分離”所謂建管分離簡單來說就是管道建設(shè)與生產(chǎn)分離運(yùn)作。這本是為了合理優(yōu)化資源的舉措，但因?yàn)轶w制規(guī)定不健全、實(shí)際經(jīng)驗(yàn)相對不足等原因造成建設(shè)方與運(yùn)營方在管道管理權(quán)交接的過程中出現(xiàn)“空窗期”。某些建設(shè)方只負(fù)責(zé)“建”，卻不負(fù)責(zé)“管”，致使管道管理出現(xiàn)“斷層”。

二、地方政府主管部門對管道保護(hù)的意識(shí)不強(qiáng)。很多管道在建設(shè)過程中都出現(xiàn)過這種現(xiàn)象：管道剛敷設(shè)完畢的地段馬上就有民房動(dòng)工占壓，建設(shè)人員予以制止并將問題上報(bào)到地方政府主管部門時(shí)發(fā)現(xiàn)材料無人愿接，事情無人愿管。即使在《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》（以下簡稱《管道保護(hù)法》）出臺(tái)后的幾年里，管道所經(jīng)地區(qū)仍存在主管部門不明，問題無處解決的現(xiàn)象。

三、管道運(yùn)營者自身管理不到位。一方面，某些巡護(hù)人員玩忽職守、責(zé)任心不強(qiáng)，或者受自身素質(zhì)制約，在巡線過程中，沒有按照要求按時(shí)巡線或巡線不到位，致使發(fā)現(xiàn)時(shí)，違章占壓己基本形成；另一方面，由于管道企業(yè)對《管道保護(hù)法》宣傳不到位，使管道沿線的政府、其他企業(yè)和群眾不了解管道保護(hù)的重要性，在城市規(guī)劃、民宅、廠房的審批、建設(shè)中忽視或無視輸油管道安全，而導(dǎo)致占壓的產(chǎn)生。

四、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管道規(guī)劃的矛盾。為適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市擴(kuò)張需要，地方政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行新的調(diào)整，很多管道均在規(guī)劃中成為了占壓的對象。就目前的形勢來看，這將成為未來的占壓基本原因，并且此種占壓將更為普遍化、集中化、區(qū)域化和占壓面積擴(kuò)大化。

如何治理？

治理隱患首先要明確治理目標(biāo)。管道企業(yè)要對各自轄區(qū)內(nèi)的違章占壓做好普查工作，按照法律法規(guī)、體系標(biāo)準(zhǔn)對違章占壓物進(jìn)行梳理，區(qū)分占壓方式，分清隱患等級，留下必要的影音資料并形成臺(tái)賬，同時(shí)上報(bào)上級主管部門。接下來，按照隱患治理五落實(shí)的原則，逐步完成違章占壓治理的工作，消除隱患。具體如下：

一、采取方法和措施。根據(jù)《管道保護(hù)法》第五條、二十五條之相關(guān)規(guī)定，確認(rèn)當(dāng)?shù)乜h級以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門并將占壓情況進(jìn)行匯報(bào)。同時(shí)按照《管道保護(hù)法》第三十條規(guī)定，著手制定隱患整改意向，一并報(bào)送至主管部門。待主管部門審核確認(rèn)后，同管道企業(yè)、占壓物業(yè)主共同確認(rèn)最終整改方案并按照方案執(zhí)行。

二、經(jīng)費(fèi)和物資的落實(shí)。管道企業(yè)、地方政府或者個(gè)人應(yīng)按照制定好的方案盡快落實(shí)整改經(jīng)費(fèi)。雖然按照《管道保護(hù)法》，應(yīng)該采用無償方式對占壓物進(jìn)行清理，但是考慮企業(yè)與群眾、企業(yè)與地方、地方與群眾的關(guān)系，并且正常清障時(shí)間較長，不利于隱患的治理，管道企業(yè)可以酌情給予一定補(bǔ)償，便于落實(shí)隱患治理的主體責(zé)任。

三、負(fù)責(zé)治理的機(jī)構(gòu)和人員。由地方政府主管部門主導(dǎo)，企業(yè)可根據(jù)事實(shí)情況酌情考慮是否成立專門的隱患治理機(jī)構(gòu)，不成立專門機(jī)構(gòu)的可以指派專人與政府成立的治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，共同完成隱患治理工作。

四、治理的時(shí)限和要求。應(yīng)本著尊重客觀事實(shí)的原則，確定可實(shí)現(xiàn)性較高的隱患治理時(shí)限，同時(shí)明確治理的要求。在隱患治理后應(yīng)該在地方政府的監(jiān)督下，與占壓物土地所有人或集體簽訂隱患治理后協(xié)議，確保該地點(diǎn)不再出現(xiàn)違章占壓。

五、安全措施和應(yīng)急預(yù)案。由于長輸管道的違章占壓多為沿線村民所蓋房屋等構(gòu)建筑物，對于矛盾分歧較大的隱患，應(yīng)本著積極溝通，努力協(xié)商的原則，共同解決問題。同時(shí)考慮到在協(xié)商期間該隱患可能造成的后果，應(yīng)采取行之有效的安全防護(hù)措施：如埋設(shè)加密樁、噴涂警示標(biāo)語、標(biāo)明管道走向以及開展管道宣傳。并且應(yīng)該有配套的應(yīng)急預(yù)案作為事故狀態(tài)下的應(yīng)急指導(dǎo)，將風(fēng)險(xiǎn)置于可控狀態(tài)。

經(jīng)驗(yàn)及建議

一、依托政府。由于長輸管道的特殊性，致使違章占壓不同于生產(chǎn)經(jīng)營場所的安全隱患，這種隱患多為個(gè)人、企業(yè)甚至是政府行為造成的，并不是管道企業(yè)本身的行為。同時(shí)違章占壓往往牽涉經(jīng)濟(jì)利益，使違章占壓問題更加難以解決。在清理違章占壓的過程中，應(yīng)充分考慮企業(yè)與政府、企業(yè)與百姓、政府與百姓之間的關(guān)系。盡量依托政府，由政府出面處理干群關(guān)系，本著多溝通、多協(xié)商的原則，維系好這三種關(guān)系的同時(shí)將隱患治理進(jìn)行下去。

二、早發(fā)現(xiàn)、早上報(bào)、早治理。俗話說，羅馬不是一日建成的，任何事物的發(fā)展都有著它的規(guī)律和跡象。

三、精心規(guī)劃、嚴(yán)把審批關(guān)。因?yàn)槌鞘谢l(fā)展，很多已建管道曾經(jīng)合理的路由慢慢地變得“不合理”，企業(yè)要做的就是按照《管道保護(hù)法》第二十條規(guī)定：在竣工驗(yàn)收合格之日起六十日內(nèi)將竣工測量圖報(bào)管道所在地縣級以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門備案。而政府應(yīng)該在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)兼顧管道安全，對于確實(shí)需要改線、搬遷的應(yīng)按照法律規(guī)定與管道企業(yè)協(xié)商解決。

四、長輸管道占地問題的探討。長輸管道多建于農(nóng)村土地中，根據(jù)我國《憲法》第十條以及《土地管理法》第十條規(guī)定農(nóng)村土地的權(quán)屬應(yīng)該為農(nóng)民集體所有。因此對于施工過程中臨時(shí)使用的用地，石油管道方只享有在施工期間為建設(shè)需要臨時(shí)使用的權(quán)利；對于永久性用地，管道建成后為輸送石油的需要，將繼續(xù)對該部分土地進(jìn)行使用，而且管道企業(yè)是通過國家劃撥的方式取得的，因此管道企業(yè)對該部分用地?fù)碛袊型恋厥褂脵?quán)；對于限制性用地，雖然管道企業(yè)是通過國家劃撥的方式取得，但管道建成后，管道企業(yè)鑒于實(shí)際利用的難度及管理的成本，并不直接使用，而是由原權(quán)利人繼續(xù)使用，因此該部分的土地權(quán)利并不明確。但是《物權(quán)法》頒布以后，土地權(quán)利類型主要是：所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及地役權(quán)，并沒有關(guān)于管道地下通過權(quán)的具體規(guī)定。這種權(quán)責(zé)不明的情況則直接導(dǎo)致違章占壓形成的普遍性，治理過程中的落實(shí)難以及治理后的反復(fù)性。其實(shí)根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，管道建設(shè)單位可以考慮采用設(shè)立地役權(quán)（地役權(quán)是指為使用自己不動(dòng)產(chǎn)的便利或提高其效益而按照合同約定利用他人不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利）的方式，通過與土地所有人溝通協(xié)商并簽訂合同，明確雙方的權(quán)利和責(zé)任，在《管道保護(hù)法》的范疇內(nèi)限制土地所有人對土地的使用權(quán)，通過法律的途徑從根源上避免違章占壓現(xiàn)象的發(fā)生，也化解了企業(yè)與群眾之間的矛盾。此外，在處理違章占壓現(xiàn)象時(shí)，可以考慮通過舉證占壓者（多為某當(dāng)?shù)仄髽I(yè)）土地使用權(quán)取得的違法性來消除那些看似合規(guī)的構(gòu)建筑物，以租代征（“以租代征”是指擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地）的違法方式就是一個(gè)典型的例子，這里就不再贅述。

隨著現(xiàn)代文明社會(huì)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，自然而然地也會(huì)帶來各種安全隱患，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全隱患的矛盾，這將是未來管道行業(yè)的新課題。隱患治理刻不容緩，管道保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。

作者簡介：

姚濱，管道（保衛(wèi)）科。