對沿海地區推進新型城鎮化進程的戰略思考——以江蘇省射陽縣為例

江蘇省射陽縣委黨校 江蘇射陽 224300

摘要：十八大報告提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”和“統籌城鄉一體化發展，加速推進城鎮化進程”為新型城鎮化建設指明了發展戰略路徑，全面吹響了新型城鎮化和城市建設的“集結號”。我縣瀕臨黃海，地理位置優越，特色就是優勢，優勢會帶來發展，加快推進城鎮化進程是沿海地區未來發展的重要戰略，沿海地區應基于本地實際，走出一條富有地方特色的新型城鎮化道路。

關鍵詞：沿海地區；新型城鎮化；戰略

“新型城鎮化”，當下已成熱詞。十八大報告提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”和“統籌城鄉一體化發展，加速推進城鎮化進程”為新型城鎮化建設指明了發展戰略路徑，全面吹響了新型城鎮化和城市建設的“集結號”。城鎮化是一個國家實現現代化的重要標志，也是人類社會發展的必然趨勢，為此，我們一定要搶抓發展戰略機遇，加快新型城鎮化建設進程，促進統籌城鄉一體化發展，努力實現全面建成小康社會和中華民族偉大復興的“中國夢”。然而，當前日漸顯現的“城市病”也在提醒我們，城鎮化不能簡單地“一化了之”，提高城鎮化質量已經成為一項嚴峻而緊迫的任務。

一、推進新型城鎮化，必須考慮“三農”問題的各種關切

1.“三農”問題是推進新型城鎮化的一個關鍵所在

農業現代化、農村非農化、城鎮化已成為沿海地區各級政府經濟工作的中心。但是發展到今天，沿海地區農業的現實是普遍的小規模兼業經營，這種小規模兼業經營的農業生產格局會導致農村土地流轉停滯，導致農產品商品化生產的積極性不高，農業勞動投入、耕地量、用地效率偏低，土地的合理利用下降，這在一定程度上會蠶食農業耕地，這一現狀不僅會阻礙農業現代化的實現，還會影響沿海地區農村城鎮化的步伐。那么，如何在工業化、城鎮化大潮下，改變農戶小規模兼業的現狀，促使農戶徹底分化，實現農業的適度規模經營和農業現代化的最終實現，以及三農問題的最終解決，是各級政府和廣大學者必須認真思考的一個問題。我縣雖地處江蘇沿海中部，卻是千里海疆上的洼地，沿海空間較大、資源豐富，土地面積2800平方公里，海域面積2090平方公里，灘涂面積7.3萬公頃，海岸線103公里，是江蘇省面積最大的縣份，是江蘇乃至長三角地區重要的土地后備資源，這些得天獨厚的資源優勢，可為推動我縣地方經濟的加速發展奠定堅實的物質基礎。但隨著我縣鄉鎮企業、個體私營、民營經濟的發展，農村的溫飽問題解決，農民早已不愿再被農田束縛。以射陽縣特庸鎮為例，在特庸鎮農村幾乎家家養蠶，種桑養蠶已成為該鎮最具特色的產業，每到養蠶季節，外出打工者才回家養蠶，等養蠶結束后就又陸續出城打工，這在當地被稱為“特庸現象”，這種現象在全縣一些鄉鎮農村帶有普通性。此外，農村中除那些種糧大戶，一般的農戶、家庭保證自家自給自足就不愿再種糧了，收入高的家庭甚至連一季糧都不愿再種，當然這種不愿再種糧的情形不是太普遍，但也不容忽視。我們說，農戶小規模兼業經營有其中的合理性，它是沿海地區農村農戶分化必然要經歷的階段，但農戶兼業凝固化，農戶分化靜態化的態勢值得警惕，若沿海地區農村農戶分化停滯不前，不僅會阻礙農業現代化的實現，還會影響沿海地區農村城鎮化的步伐，進而影響到社會經濟的健康發展。

用新型城鎮化破解“三農”難題，或者說從根本上解決“三農”問題是新型城鎮化持續有效推進的必然前提。沿海地區已有想當一部分勞動力轉向非農產業，但仍然存在著大量的閑置勞動力。以射陽縣為例，全縣人口近百萬，在子女的教育問題上，由于農村本身師資力量短缺，教育質量不高等問題使得初中升高中的升學率大大低于城鎮。在如今高校畢業生都面臨就業問題的現實下，這部分相對素質較低的勞動力面臨的就業空間更加狹小。在農村，他們有吃不消負荷沉重的體力勞動，因而只能失業或暫時在外打工。據統計，每年在外務工的人員就有20多萬人。要讓農民參與到城鎮化進程中來，就要去解決農民問題，就要大量消化農村富余勞動力。而如何為這些農民工創造更多的就業機會，成為地方各級政府關注民生的重點之一。農業現代化的實現，需要提高土地的規模水平以及利用效率。沿海地區土地資源豐富，深度整合該地區土地資源，，充分發揮閑置土地的作用，是一項擴大投資、關注民生、有助于擴大農村就業與農民收入的“惠民工程”。為此，圍繞提升城鎮化發展質量，加快推進沿海地區新型城鎮化建設，就要在開發利用土地的過程中注重轉變土地的耕作方式，制定合理的土地流轉制度，一方面可以提高農業生產的規模，提高農業勞動生產率，增加農業勞動力對城市人口的供養能力，為農戶專業化提供基礎，另一方面，可以使更多的農業勞動力從生產率較低的農業生產轉向勞動生產率較高的非農產業，不僅可以增加農戶收入，而且也可以增加整個社會的財富。

2、以人為核心是新型城鎮化的亮點所在

在新型城鎮化建設的強力推動下，積極穩妥推進以人為核心的新型城鎮化，將是一項事關改革開放全局的重要戰略，在沿海地區，隨著開發和建設步伐的不斷深入，如何應對新型城鎮化建設，這既是機遇，也是挑戰。江蘇沿海地區農業較為發達，工業基礎相對薄弱。鹽城、連云港、南通沿海三市的城鎮化水平也低于本省的平均水平，中心城市規模偏小且偏離沿海，對沿海產業發展的帶動力不強。占地較多、分布密集的各類保護區大大縮小了沿海產業布局的空間。由于沿海三市產業結構極為相似，結構趨同現象嚴重，區內外競爭激烈，不利于產業做大做強。同時，現有產業規模偏小，層次偏低，關聯度不大。一些臨海產業布局比較分散，缺少有影響的產業集群，制約了沿海產業規模效益和集聚效應的形成。再者，城鎮化的起點和支點是農業現代化，集約、高效的現代化農業才是實現農民向市民轉化的必要條件之一。沿海地區發展現代農業必須要構建特色突出，區域優勢明顯、科技發達、綠色環保且效益良好的新型農業產業體系。但沿海地區開發農業并使之現代化，比如，農藥，化肥的過度施用，會造成水土污染，環境污染。發展和環境保護問題上，歷來就有兩個截然不同的模式：先污染，后治理及預防為主。而發展如果最終是以犧牲環境為代價，那么，我們的忙碌將會事倍功半。為此，加快推進新型城鎮化是統籌城鄉發展與解決農業、農村、農民問題的重要途徑，解決“三農”問題，必須要確立保障“三農”發展的底線思維，要始終堅持不以犧牲農業資源為代價，不以犧牲環境，包括農村歷史文化環境和生態環境為代價，不以犧牲農民利益為代價。如果政府過分注重城市建成區規模的擴張而忽視了城市人口規模的集聚，使得“土地城鎮化”的速度快于“人口城鎮化”和公共基礎設施建設速度，那么農業的轉移人員作為城市的生產者，就無法融入城市成為市民，這樣就會導致城鎮化滯后于工業化現象。

我縣屬于沿海地區中的欠發達地區，城鎮化水平一直低于其它市、縣，產業配套能力尚不足，人口分布較為分散，缺少強大的城鎮居民化中心，社會功能服務配套較弱。特別在公共服務方面，一些農民工在城鎮還只是有就業難安家，家庭成員長期處于兩地分居狀態，無法安居樂業。他們被計入城鎮人口，但卻沒有被城市的社會福利體系覆蓋，在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等方面并不能與城市居民享有同等待遇，享受不到同等的公共服務，不能真正融入城市社會。在大多數情況下，城市僅僅把他們當作勞動力，卻忽略他們應該享有的完整家庭生活、精神生活和娛樂生活。這使得他們一有風吹草動，就會“回流”鄉村。為此，積極穩妥地推進城鎮化，就要尋找突破這些瓶頸的方法，注重提高城鎮化質量，通過各項政策支持和引導，使進城務工人員能就業能創業，同時享受與城里人一樣的生活福利，這樣他們才能真正融入公共服務，這樣的城鎮化才是高質量的城鎮化，最終造福一方，造福人民。江蘇的實踐表明：必須推進城鎮化的指導思想創新，進一步堅決克服“總量偏好”、“速度優先”的價值取向和“重城輕鄉”、“重工輕農”思想，轉變對推進城鎮化急于求成的慣性行為，堅決跨越傳統體制下剝奪農民、犧牲農業并不惜破壞生態環境的傳統城市化老路，轉向科學發展，才能真正做到“讓更多農民轉為市民，讓更少的農民種更多的地，得到更多的收入，過上更好的生活”。

二、加快推進城鎮化要找準著力點和突破口

1.科學規劃，促進射陽產業集群健康發展

規劃是城鎮發展的龍頭和靈魂，而科學規劃決定了農村城鎮化的未來發展空間。提升城鎮化發展的質量，離不開土地規劃的強力支撐。必須堅持科學有序、積極穩妥的推進戰略。中央城鎮化工作會議指出，城鎮化是長期的歷史進程，要科學有序、積極穩妥地向前推進，城鎮化切忌不顧條件一哄而上。新型城鎮化需要從“土地”破題，以土地利用方式的根本轉變，促進城市發展的轉變。射陽東靠黃海，它擁有豐富的土地資源和灘涂資源，是一個農業資源十分豐富，農業產業特色鮮明的區域，但我縣農業大而不精、大而不強、大而不優的問題比較突出。農村居民建設用地較多，且農村居民點布局分散，農村宅基地使用普遍超標，戶間空隙地較多，土地利用不充分，土地深度開發不夠，潛力未得到充分發揮，影響了其綜合建設用地集約利用水平。為此，如何把握“統籌安排與突出重點，提高效率與深化改革，保障供應與促進利用”的難題，如何瞄準農業大縣向農業強縣跨越，且加快城鎮化建設的步伐已成為地方政府一項緊迫的任務來抓。

目前我縣城鄉發展差距較大，特別是城鄉規劃、交通、基礎設施一體化水平還不高。要認真落實中央城鎮化工作會議精神，堅持以人為本，實施以城帶鄉，讓城市與鄉村漸行漸近。一要優化城鎮空間布局。完善縣城總體規劃，編制近期建設規劃，進一步明確城市發展定位、規劃邊界、建設重點和推進次序，優化城市形態，完善城市功能。同時，進一步完善鎮區、新社區和村莊規劃，形成覆蓋城鄉的規劃體系，促進縣城、集鎮、農村新型社區協調發展。二要提升城鄉建設水平。在規劃引領下，提升城鎮設計水平，彰顯特色品位。新城區適度延伸路網，啟動一批公益工程，加快已建成工程投入使用；老城區有序實施舊城改造項目，繼續推進老小區、后街背巷和溝河整治。做強縣城建集團平臺，發揮其城市建設、籌融資和資產經營的主體作用。三是突出城鎮管理重點。加大對城鄉規劃的宣傳、執行、監管力度，停止農村分散新建住房，杜絕小產權房建設，嚴格禁止違法建設。突出整治縣城環境，開展縣城交通衛生秩序綜合整治行動，重點整治出店經營、占道經營、交通秩序混亂、環境臟亂差等問題；四是加快基礎設施建設。努力暢通縣通鎮、鎮通村、村到村的公路網絡。加快水利現代化建設，突出抓好射陽河兩岸截污導流工程、小農水重點縣、雙洋閘海堤提標加固和射陽河閘下三期整治等工程建設，提高農業綜合生產和防洪減災能力。

城鎮化建設必將會為整個社會帶來大量的投資機會，也會為推動經濟增長提供一個廣闊空間。射陽投資平臺功能配套，已具備吸納新特產業的能力。近年來，射陽把做大做優工業園區作為吸引產業和資本轉移的重要載體，九大特色園區道路綠化、供電供水、污水處理等配套基本到位，具備了吸納重大項目的能力。目前，射陽縣已初步形成機械裝備、紡織染整、生態造紙、生物食品、新能源五大特色產業，五大產業初具雛形。城鎮化會帶動大量產業發展。非農產業迅速發展，大量農業勞動力被解放出來，并逐漸從農業領域轉移到城鎮和各類開發區的非農產業。勞動力再配置效應日益顯現，就會推動城鎮化水平的不斷提高，人口和勞動力的大規模城鎮化，就會緩解農村人口過剩，土地資源短缺的矛盾，這樣就會提高轉移人口的收入水平，提升了資源配置效率，這既是現實需要，又是戰略選擇。沿海是射陽跨越趕超、對外開放的重要平臺和希望所在，根據沿海發展現狀，結合我縣沿海的特色優勢，進一步完善提升沿海總體發展規劃、產業區控制性詳規和港口、港城等節點規劃，明確沿海的規模邊界、產業布局、港口定位，強化港城商務、公益、休閑等功能的配套，真正以高起點規劃來提升沿海開發的層次和水準。要更多利用市場力量推進港口岸線、風光、灘涂、鹽田等資源綜合利用，促進沿海資源科學有序、高效集約開發利用。此外，要堅持正確的用人導向，將那些真正懂規劃、會建設、善管理的干部選拔吸引到城市規劃建設管理隊伍中來。大力培養一批要大力培養一批有眼力、有實力、有魄力的干部，城市建設就好辦，加快推進城鎮化這件大事就一定能夠干成功。我們應立足長遠、科學規劃，要做強工業、做精農業、做優服務業，加快轉型升級步伐，只有這樣科學規劃，才能為我縣未來的發展積聚潛力，也才能繪就我縣生態型海濱城市藍圖，為射陽百里海疆插上騰飛的金色翅膀。

2.突破瓶頸，探索適合我縣實際的城鎮化發展之路

新型城鎮化是增加有效投資、拉動消費增長、縮小城鄉差距、做大經濟總量的現實路徑。我國地域廣闊，人口眾多，資源相對短缺、環境容量有限，城鄉發展差距大，各地發展不平衡。這樣的國情決定了中國特色的城鎮化應當是多層面、多形式的。中國城鎮化道路的選擇，既不可能再像過去那樣走高消耗、高排放、城鄉分割、缺乏特色的傳統城鎮化老路，也不可能照搬其他國家的做法，而必須從中國國情出發，走符合中國實際、符合各地區實際的特色新型城鎮化道路。需要充分發揮各地優勢，突出城鎮的特色，包括城鎮文化、建筑風格和產業發展等方面的特色，形成各具特色、合理分工的多樣型城鎮化格局。

推動新型城鎮化的發展單純依靠行政力量強行推動的城鎮化不符合新型城鎮化的理念。它需要生產力水平的提高和相應的產業作為支撐，否則，新型城鎮化建設就只能是空中樓閣。近年來，我縣緊緊圍繞鞏固提升傳統主導產業，加快發展新興高效特色產業，加強優新品種引進示范、關鍵技術的系統集成和推廣應用，推動農業產業轉型升級。一方面，高度重視糧食生產，通過壓棉擴糧、改造低產田、創建糧食高產示范片等措施，擴大糧食生產面積和產量。另一方面，加快培育專業種養大戶、家庭農場、職業農民等新型農業經營主體，鼓勵發展土地流轉、股份合作、租賃托管等多種形式的適度規模經營。把加快土地流轉作為發展現代農業產業園和農業特色產業規模化經營的首要措施，科學運用市場經濟法則，健全土地流轉服務平臺，積極探索農村經營體制創新，把聯耕聯種作為推進農業現代化、帶動農民增收的突破口，著力在完善配套服務、提高種植效益、推廣試點經驗上做文章，更好地推動全縣農業、農村領域的改革，激發農民的創造活力。2013年，我縣探索的新型家庭合作經營方式，在持續穩定家庭聯產承包責任制的基礎上，破除田埂、成匡連片、規模經營，使農地、農民、農機與農藝等要素資源得到了最大優化，為此，加快農業轉型升級，對射陽的快速發展來說，毫無疑問是一個契機。

實現產城融合、良性互動，是加快城鎮化發展的必然趨勢。射陽縣以打造經濟增長第一極、轉型發展主戰場、招商引資突破口、高新技術開發區為努力方向，奮力躋身全省開發區第一方陣。在產業層次上，不斷壯大精密機電、生物食品、高端紡織、軟件與服務外包、現代服務業五大產業，大力培育鏈條式主導產業，進一步細化產業門類，突出產業配套和上下游銜接。按照現代漁業規劃和現代漁業園區規劃，根據“一帶多園、高大新特”的要求，通過幾年的建設，我縣已初步形成沿海堤公路新洋港至雙洋港段兩側獨具特色的百里現代漁業產業帶，現已建成全省乃至全國重要的水產苗種生產基地、高效漁業養殖示范基地、水產品精深加工基地、外向漁業基地和休閑漁業基地。以國家中心漁港為核心，新型港城已初具形象。“以農為本”是推進農村城鎮化建設的基礎和前提。農村人口受教育程度相對偏低，如何解決農業人口在城鎮化建設過程中的再就業和農村剩余勞動力轉移問題，使農民“失地不失業，上樓不發愁”，也成為城鎮化建設中必須要解決的關鍵問題。“以農為本”是推進農村城鎮化建設的基礎和前提。在城鎮化建設的各項工作，要以有利于農業、農村、農民的發展為前提。要讓每一位農民都清楚地知道，農村城鎮化建設和發展帶來的巨大經濟利益，調動農民參與農村城鎮化建設的積極性，更好地實現農村人口不斷向城鎮轉移，二三產業不斷向城鎮聚集，有效地推動農業、農村、農民的現代化進程，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

3.立足縣情，努力實現土地高效利用和城鎮化科學發展

土地是農民的命根子，推進新型城鎮化，讓農民進城，必須始終把農民利益放在首位，要以質量為中心推進城鎮化，積極穩妥地引導，因勢利導、趨利避害，幫助農民進城發展，實現從農村居民到城鎮居民的身份轉變。十八大報告明確提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權。“這項舉措將使被征地農民的利益得到保護。”為此，新型城鎮化將啟幕農村新一輪改革，土地流轉乃大勢所趨。

當前我縣土地流轉遇到的主要問題是集中連片難度大，農戶往往只把一部分土地出租，另一部分留在自己手上種口糧。愿意流轉的多是只有幾畝地的農戶，租過來往往不能集中連片利用，也沒辦法實行機械化；有的是先交租金，加大了土地經營者的資金壓力，限制了其投入發展；還有的是親友間零散流轉，多數是托管代管，無法規模經營等，因為缺少規范和合理增長機制，無法保障農戶的合理收益，導致土地租賃糾紛頻發，土地流轉致非糧化加劇。2013年中央農村工作會議進一步明確了農民對于承包地的權益，今后土地流轉成本更大，流轉變得非常困難。據中國農經信息統計，至2013年6月底，全國土地流轉面積只占家庭承包經營耕地23.9%，相比上年同期僅增長2.7%。江蘇省為43%，而射陽僅為29.7%，低于江蘇的平均水平。在全國超過58%的農民家庭有人外出打工，轉向非農產業就業的勞動力超過48%的背景下，農戶承包土地流轉的面積卻只占23.9%，其主要原因就是“半城鎮化”，而在這種現實基礎上提高勞動生產效益，顯然必須要另辟蹊徑。

從長遠來看，沿海地區非農化和城鎮化的發展趨勢是不可改變的，但是發展道路和模式是可以選擇的。目前，射陽正在推廣一種“聯耕聯種”農業生產模式，這種聯耕聯種適度規模的“聯”、科學有序的“合”，進一步體現了勞動者之間的互助合作關系，使原先的一家一戶單獨經營變為現在的家庭之間的合作經營。它有效地解決“統、降、增”三個問題，統一品種、統一布局、統一經營，實現了農業集成技術的普遍運用。降低了家庭經營的分散程度、降低了生產成本、降低了環境污染，實現了秸稈無一焚燒全量還田。土地增地力、糧食增產量、農民增收入，是變“大戶賺”為“戶戶賺”的好模式。因為這種聯耕聯種切口小，并且有村組有效地組織，因此推進速度很快。在我縣長蕩鎮三中村、洋馬鎮興墾村等試點村稻麥兩茬就可實現聯耕聯種全覆蓋，實踐證明，聯耕聯種是有效保障農民利益和推進農業規模化經營最快的方法。當然，聯耕聯種作為一個新事物，其推廣過程是一個漸進發展的過程，在推廣實施上，我們堅持因地制宜，根據各地實際狀況，群眾認識程度，進行破除田埂，可以分步實施，也可一步到位。總之，加快推進城鎮化為我縣提供了重大機遇，而失去機遇就是最大的失誤。

參考文獻：

[1]十八大報告（全文）

[2]《時事縱橫》2013.10.24

[3]《現代城市研究》2013年 第6期

[4]中國共產黨射陽縣第十四屆代表大會第四次會議上的報告等

作者簡介：

楊少春（1969.10～），男，江蘇射陽人，江蘇省射陽縣委黨校常務副校長，主要研究方向為區域經濟、教育管理等.

基金項目：此篇調研論文作為2014年度報送鹽城市委黨校的科研立項課題。