電力改革要解決影響電力科學發展的重大問題

2014年是全面貫徹黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的第一年，也是完成“十二五”規劃目標的關鍵年。電力行業如何全面深化改革？我認為，電力改革要明確改革的核心任務、核心目標，解決影響電力科學發展的重大問題。

電力改革的核心任務和目標

從現在起到2020年，是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期，電力工業面臨保障電力供應、提升能源利用效率、保護生態環境和應對氣候變化等艱巨任務和重大挑戰。以科學發展觀為指導，以發展為第一要務，調整能源結構，轉變電力發展方式，在切實轉變政府職能的同時逐步推進市場機制建設，促進電力工業與經濟、社會、生態文明建設協調發展，增強電力企業國際競爭力，應該成為本階段電力改革的核心任務。

電力改革的核心目標就是建立和完善競爭有序的電力市場，充分發揮市場在電力資源配置中的決定性作用，促進電力工業科學發展，為經濟社會可持續發展、生態文明建設提供穩定、經濟、高效、清潔、低碳的電力供應。為此，本階段電力改革，應在堅持市場化改革方向的基礎上，借鑒國際經驗，從中國國情和實際出發，按照開放競爭環節、監管自然壟斷環節的思路，建立健全市場機制，穩步向前推進。

電力改革要解決三大問題

總結進入新世紀以來我國電力發展中的問題和經驗教訓，可概括為三大問題，即電力規劃管理薄弱、缺乏電力市場機制和電價改革嚴重滯后，這些問題應該在本次電力改革中逐步得到解決。

規劃管理薄弱，電力發展失去了統一規劃的引導

電力工業政企分開后，政府主管部門作為電力規劃管理的主體沒有完全到位，電力規劃沒有管住、沒有管好。表現在電力規劃的重大問題研究、編制程序、審定發布及滾動修訂缺乏規范化、程序化、透明化的管理機制，規劃的科學性、權威性難以保證。項目前期工作缺乏科學管理機制，電力項目良性開發秩序、市場運行機制和問責制亟待建立。由于統一規劃機制的缺失，造成電力的無序發展，如：電源與電網建設不同步、不協調；新建煤電項目與鐵路運輸、煤炭供應等沒有協調匹配，地區性煤電運緊張問題反復出現；由于風電沒有納入電力發展統一規劃，造成風電發展與電網發展不協調，使得部分地區風電裝機規模大大超出電力系統合理消納能力，棄風現象大量出現。《電力工業“十五”規劃》預測電力需求水平過低，而調整的規劃沒有公布。電力發展“十一五”規劃編制了而沒有公布，電力發展“十二五”規劃至今仍未公布，突出說明電力規劃管理工作極其薄弱。

沒有建立起電力市場機制，電力資源配置基本停留在行政審批的計劃經濟管理模式上

離上次電力體制改革已十年有余了，盡管電力投資主體多元化格局已基本形成，但真正的市場機制并沒有形成。具體表現在電力投資項目的決策一方面不受國家規劃的約束，另一方面作為市場主體的企業沒有落實自主決策權，而是取決于政府主管部門帶有很大隨意性的核準。電力企業自主投資的決策權沒有完全落實，市場配置資源的基礎性作用遠未得到發揮。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計劃經濟管理模式上。

由于沒有市場化的機制，地方企業與央企、民企與國企、內外資企業等不同的投資主體缺乏公平的競爭平臺，這在項目資源獲取上表現尤為突出，給企業的公平競爭和多種經濟成分的健康發展帶來了很多困擾。同時由于缺少市場化機制的有效激勵，企業的利潤往往取決于政府的政策，削弱了發電企業強化內部管理的動力，出現盲目的投資現象。

電價改革嚴重滯后

電力改革最為核心和敏感的問題就是電價問題。2003年，作為電力體制改革的配套方案，國務院頒布的《電價改革方案》尚未完全貫徹執行。獨立的輸配電價還未形成，電價傳導機制不健全，電價還不能反映資源稀缺程度和電力市場供求關系。特別是“十一五”期間，在煤炭等資源類產品價格大幅上漲的推動下，電價不僅不能反映資源稀缺性和供求關系，甚至不能反映發電成本。由于政府管制造成電價失真，價格無法有效向下游傳導，市場難以發揮在資源配置中的基礎性作用，導致火電企業嚴重虧損，有些企業現金流斷裂，無力組織生產。

以建立電力市場機制為核心，逐步推進電力改革

建立統一規劃機制，解決規劃管理薄弱問題

（1）在政府有關部門領導組織下，在國家能源戰略指引下，電力企業、科研部門、專家學者和社會公眾等廣泛參與，充分發揮中介機構和行業協會的作用，制定統一的電力工業發展規劃并與經濟社會發展規劃有機銜接。

（2）要堅持統一規劃、分級管理的原則，確立統一有效、層次分明、功能清晰、相互銜接的規劃體系，確立規劃的編制與組織制度。

（3）創新電力發展規劃管理機制，建立規范的論證、聽證、評審、公布、備案和后評估制度以及項目確定的招投標制度等。根據規劃實施情況，及時評估和滾動調整。

（4）政府應成為規劃組織實施者，同時又是服務者。優化政府宏觀調控，把實施統一規劃與發揮市場機制作用有機結合起來。

（5）要特別注意電源規劃（包括新能源發電規劃和傳統能源發電規劃）和電網規劃的協調統一，防止無序發展，提高電源、電網作為整體優化的協同性，減少水能、風能等資源浪費。

建立電力市場機制

（1）要通過深化行政審批制度改革、電力投資體制改革和電價改革，建立與社會主義市場經濟體制相適應的電力市場機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步替代長期采用的行政審批、計劃經濟的配置模式。

（2）進一步深化投資體制改革，落實電力企業投資自主權。要逐步縮小企業投資項目核準范圍，及時把取消和下放的企業投資項目核準事項落實到位。目前還需核準的投資項目管理，要建立縱橫聯動協管的機制。

（3）真正放開發電側，實現競價上網。需要授予發電企業在國家統一規劃指導下的項目建設自主決策權和自主定價權。電力是一種最典型的同質性產品，在電價市場化的情況下，低能耗電廠成本低、電價低，市場就認可；高耗能電廠成本高、電價高，市場就排斥，這樣就可以發揮市場優勝劣汰的作用。把項目投資決策權還給企業，讓電力企業真正成為電力市場的主體，即規劃執行的主體、項目投資決策的主體和市場競爭的主體。

（4）放開售電市場，實現競價購電。一個獨立的和非歧視性的開放電網是實現電力自由貿易的必要條件。從我國目前情況看，要積極推進大用戶與發電企業的雙邊交易，逐步擴大到全部用戶，讓用戶具有自主選擇權，最終實現“多買—多賣”的市場格局，其關鍵是廢除行政壟斷的電價機制。

（5）加快建立電力市場及交易機制。繼續開放省級電力市場，發展區域、全國（跨區域）電力市場。建立以中長期雙邊交易為主、短期交易為輔的電力市場。研究并逐步建立公平競爭的發電投資準入機制。

（6）創新電力市場監管。完善電力監管手段和監管方式，在發電環節強化價格、投資監管，嚴防價格操縱、無序投資；在電網環節強化開放監管，建立完善的成本加收益監管方式；在供電環節強化服務質量監管，確保供電服務水平。

（7）健全電力法律法規體系。市場經濟是法制經濟。要加快完成《電力法》為中心，包括《電力供應與使用條例》《電網調度管理條例》《電力設施保護條例》等法律法規的修改完善，建立健全適應電力市場化改革和運營的法律法規體系。另外，國家應盡快制定《規劃法》，從法律層面上對規劃地位加以明確。

建立健全科學的電價機制

完善發電能源價格、上網電價、銷售電價之間的聯動機制；逐步建立和完善市場化的發電價格形成機制；在放開售電側市場之前，按照成本加收益原則，制定獨立的輸配電價體系，加強電價監管；逐步推進銷售電價結構調整，建立反映資源稀缺程度和市場供需狀況、有利于節能減排的銷售電價體系，構建由上網電價、輸配電價順加的銷售電價機制。（作者系國網能源研究院高級咨詢、原國家電力公司動力經濟研究中心主任。本文根據作者博文整理，有刪節）