法治的關(guān)鍵是政體

“什么是法治？”這是法學(xué)理論和法制建設(shè)中最基本和最重要的問題之一，具有非同尋常的意義。尤其是對(duì)于當(dāng)今中國而言，更是如此。然而，我覺得中國理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此問題的認(rèn)識(shí)依然很模糊。魏耀榮先生《什么是法治》一文（見《炎黃春秋》2013年第12期）對(duì)“依法治國”與“法治”兩者關(guān)系的辨析，很有見地，讀后頗有啟發(fā)。但此文對(duì)法治的闡述還沒有真正抓住要害。放眼整個(gè)中國法學(xué)界長期以來（尤其是近30多年）對(duì)“法治”的討論雖很熱烈，發(fā)表了無數(shù)的著作、論文，但對(duì)于法治的關(guān)鍵和核心，或者根本沒有真正認(rèn)清，或者視而不見，或者避而不談，因而絕大多數(shù)著作都是不著邊際的泛泛而論。這里談?wù)勎覀€(gè)人的看法。

人類社會(huì)的治理模式分為人治和法治兩種，兩者是對(duì)立的、排斥的。最簡單地說，人治就是權(quán)高于法，法服從人；法治就是法高于權(quán)，人服從法。要實(shí)現(xiàn)法治，就必須對(duì)人的權(quán)力加以約束和制衡，使其服從法的意志。這種旨在排斥人治、實(shí)現(xiàn)法治的權(quán)力約束和制衡必須是體制性的、根本性的。就一國制度而言，最根本的依靠是科學(xué)民主的政體。也就是說，政體是能否實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵。

這里，我們必須澄清中國法學(xué)研究和法制建設(shè)中的一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即在一個(gè)國家的政治法律建設(shè)中，最重要的是國體，政體服從國體。因?yàn)閲w規(guī)定國家的性質(zhì)，政體僅僅是服從國體的政權(quán)組織形式，兩者是本質(zhì)與現(xiàn)象、內(nèi)容與形式的關(guān)系。我認(rèn)為這個(gè)觀點(diǎn)對(duì)政治法律建設(shè)有誤導(dǎo)作用。

在西方憲法學(xué)中，只存在“政體”之說，不存在“國體”之說。如果一定要堅(jiān)持國體概念，那么決定政權(quán)性質(zhì)和治理性質(zhì)的是政體而不是國體。政體決定國體。因?yàn)?，國體的規(guī)定是抽象的、原則的，這種抽象和原則的規(guī)定是不需要成本的，任何美麗動(dòng)聽的詞句都可以使用。在現(xiàn)代，絕沒有哪部憲法以專制標(biāo)榜，以人治自詡。中國歷史上的《袁記憲法》、國民黨憲法都是以民主標(biāo)榜的。但是，在抽象、原則的民主、法治規(guī)定之下，毫不影響統(tǒng)治者實(shí)施專制、人治的制度。

相反，政體的規(guī)定是具體的、實(shí)際的，它才是體現(xiàn)和決定政權(quán)性質(zhì)和治理性質(zhì)的真正制度所在。何謂政體？我們通常將其定義為“政權(quán)組織形式”，這種定義是簡單膚淺的。政體的真正內(nèi)涵是關(guān)于一個(gè)國家治權(quán)的系統(tǒng)規(guī)定，其內(nèi)容主要包括：1.治權(quán)如何產(chǎn)生？2.治權(quán)如何組成和分配？3.治權(quán)如何運(yùn)行？概括而言，政體是關(guān)于治權(quán)產(chǎn)生和運(yùn)行的程序制度。說到程序，我們絕不能將其視為實(shí)體的從屬和附庸，而是具有獨(dú)立的價(jià)值和意義。從法律學(xué)的角度分析，程序的價(jià)值和意義在于作出明確的“選擇”和“決定”。N·盧曼說：“所謂程序，就是為了法律性決定的選擇而預(yù)備的相互行為的系統(tǒng)?！保∟·盧曼：《法社會(huì)學(xué)》，日譯本，巖波書店1997年出版，第158頁）也有中國學(xué)者說：“程序，從法律學(xué)的角度來看，主要體現(xiàn)為按照一定順序、方式和步驟來作出法律決定的過程?！保拘l(wèi)東：《法律程序的意義》，《中國社會(huì)科學(xué)》1993年第1期）所以，不同的政體必然會(huì)產(chǎn)生不同的“選擇”和“決定”，這種選擇和決定的實(shí)質(zhì)是：國家權(quán)力體現(xiàn)多數(shù)人的意志、權(quán)力掌握在多數(shù)人手中，還是權(quán)力體現(xiàn)少數(shù)人甚至個(gè)人的意志，權(quán)力掌握在少數(shù)甚至個(gè)人手中。毫無疑問，這是國家制度中最重要、最核心的選擇。所以，在一個(gè)國家中，決定政權(quán)性質(zhì)和治理性質(zhì)的是政體，這應(yīng)該是十分清楚的結(jié)論。

那么，作為法治政體的標(biāo)志是什么？作為人治政體的標(biāo)志又是什么？對(duì)此我們可以很明確地回答：前者是權(quán)力制衡，后者是權(quán)力一體化。所謂權(quán)力一體化，就橫向而言，國家所有權(quán)力（包括政治、法律、經(jīng)濟(jì)、司法、文化、教育等等）統(tǒng)統(tǒng)屬于一個(gè)主體；就縱向而言，實(shí)行中央集權(quán)，地方?jīng)]有或很少有自主性的權(quán)力。

實(shí)行權(quán)力制衡的法治政體，其主要特征是什么呢？

其一，權(quán)力不是為一個(gè)主體所有和壟斷。可以說，權(quán)力是否為一個(gè)主體所有和壟斷，這是民主政體和專制政體、法治政體和人治政體的分水嶺。在中國古代，一個(gè)朝代取代另一個(gè)朝代，就是奪取了江山，奪取了天下一切的一切?！捌仗熘拢峭跬?；率土之濱，莫非王臣。”自然，國家所有的權(quán)力也就歸為一個(gè)組織主體，或劉家、或李家、或趙家、或朱家等等，其他組織主體不得染指?！疤煜率俏遥▊儯┑摹?，便是朝代意識(shí)的核心理念，也是朝代體制的根本原則。在這種權(quán)力體制下，專制和人治是必然的選擇。在民主和法治政體下，權(quán)力由民意產(chǎn)生，不是固定地由某個(gè)組織掌握，并且同一時(shí)期由不同的組織和人員共同行使權(quán)力。

其二，治權(quán)體系中沒有一個(gè)最高權(quán)力，也沒有一個(gè)權(quán)力核心。在權(quán)力一體化體制中，必然要求有一個(gè)最高權(quán)力，并且以此為權(quán)力核心，其他所有權(quán)力都必須服從并服務(wù)于最高權(quán)力。所以，權(quán)力一體化體制內(nèi)的所有機(jī)關(guān)、部門的具體權(quán)力都不可能實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立，最高權(quán)力是不容許出現(xiàn)任何獨(dú)立權(quán)的。自然，權(quán)力與權(quán)力之間也就不可能有真正的制約和制衡。在民主和法治政體下，治權(quán)體系中的各種權(quán)力是平等的、獨(dú)立的，不存在絕對(duì)的服從關(guān)系，一切惟以法律為最高準(zhǔn)則。這樣，各種權(quán)力之間就能形成有效的制約和制衡關(guān)系。

其三，實(shí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)和人員分離。治權(quán)系統(tǒng)中有不同的職能，這些職能應(yīng)由不同的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使其自身的職能，并且相互獨(dú)立。同時(shí)，各機(jī)關(guān)由不同的人群組成，而且成員成分沒有重疊，讓治權(quán)中的各種職能分別掌握在不同人的手中。這樣做的目的既是為了使不同的價(jià)值體現(xiàn)在不同機(jī)構(gòu)的程序中，更是為了將權(quán)威分散于不同的決策中心，每個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)其他機(jī)構(gòu)都是一個(gè)制約，沒有任何一群人能控制國家的全部機(jī)器，從而在制度上防止極權(quán)專制。應(yīng)該指出，權(quán)力一體化體制下雖然也有各種分工，并且這種分工在客觀上也會(huì)使各部門、各機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生一定的相互制約，但就其宗旨和性質(zhì)而言，這種分工主要是管理事務(wù)的需要，而不是為了建立有效的權(quán)力制約機(jī)制。權(quán)力一體化下的部門分工，是擁有統(tǒng)一權(quán)力的組織主體對(duì)下屬的命令和指派，猶如工頭給打工者分工派活一樣，不同于民主政體下的部門分工。

綜上所述，法治的關(guān)鍵是：依靠科學(xué)民主的政體規(guī)范治權(quán)系統(tǒng)，通過權(quán)力制衡實(shí)現(xiàn)法高于權(quán)的治理模式。沒有科學(xué)民主的政體制度，法治便無從談起。中國要實(shí)現(xiàn)真正的法治，應(yīng)該正視政體制度，重視政體制度，真正完善政體制度。

（作者為蘇州大學(xué)法學(xué)院教授）

（責(zé)任編輯洪振快）