政黨執政模式決定黨政關系

《炎黃春秋》2014年第4期刊登的《“黨政分開”是死結》一文，認為政改的突破口不在“黨政分開”，而在人大向議會制過渡和推行黨內民主兩個方面。早在2005年第5期，《炎黃春秋》就刊登過許耀桐《論政黨執政文明與黨政分開》一文（以下簡稱“許文”），在論述政黨執政文明問題時，即重點分析了黨政關系，認為只要執政黨由直接執政轉變為間接執政，就能改變現行不盡合理的黨政關系，就能使政黨文明執政、民主執政。黨政關系是現代政治文明的一個核心問題。中國現行黨政關系的弊端已是眾所周知，但對于如何加以改革卻有不同的見解。本文以為，要探尋政黨執政的民主化出路，需要有新的思路和方法。

政黨登上執政舞臺的途徑

民主執政與非民主執政（這是許文所提出的兩個概念）的起點是政黨獲得執政的途徑，即以什么方式獲得政權。

縱觀世界各國，政黨登上執政舞臺大致有兩種途徑。一種是非民主的途徑，或者說，是暴力（包括政變）的途徑。俄國十月革命后的俄共，中國北伐戰爭后的國民黨，解放戰爭之后的中國共產黨，都是通過暴力的方式，在戰爭中獲得勝利之后登上執政舞臺的。另一種是民主的和平的途徑。這就是歐美各政黨利用大選機會參與競選、角逐，爭得多數選民的支持擊敗對手而登上執政舞臺。這種方式已為當今世界各民主國家所普遍遵循。

通過暴力革命取得執政地位的方式在近世的不少國家中先后發生過。因為革命很神圣，也有它的某種必然性。但同民主國家的執政黨獲得執政地位的途徑相比較，就不難知道，他們大都發生在經濟、政治、文化相對落后的國家。

兩相比較，執政的根據，前者是來自暴力，后者來自選民的支持。由民眾擁上臺的必然要尊重民意，或者說，由民主方式上臺的勢必以民主方式執政。反之，以暴力登上權力之巔者通常總是以非民主方式執政。既然曾經以響當當的革命的名義消滅了對手，奪得了政權；那么在擁有了強大的國家權力后，同樣可以以響當當的革命名義，實行統治。

執政黨的概念與模式

黨政關系問題真是個老大難問題了。上世紀80年代以來無論政界學界反復研討這個問題，結果沒有得到一個令人滿意的答案。更早一些，20年代初的列寧時期，三四十年代的蔣介石統治時期所出現的將黨凌駕于國家之上的一黨專政，其批評之聲就不絕于耳了。批評也好，建言也罷，在實際生活中卻走不出一條可行之路。

這個問題，也為許文所用心研討。文中提出了某些新概念，如政黨的直接執政與間接執政，以黨權為中心與以政權為中心，目的是希圖走出黨政不分、以黨代政的怪圈。

筆者以為，要在理論上和實踐上解決這一難題，其前提是界定執政黨的概念。

什么是執政黨？在民主國家這是一個常識性問題。簡言之，就是在大選中獲勝而享有組織政府權力的政黨。具體說，執政黨有三個條件的限制。一是在大選中獲得多數選民的支持才有資格上臺執政，成為執政黨。二是上臺執政只擁有行政權力，而不擁有國家的其他兩項權力——立法權與司法權。當然，這不意味著不能參與、影響立法與司法活動。三是執政黨的執政年限有法定的期限，有的4年，有的5年。若在大選中再次勝出，一般可以連任一屆，但絕不可能無限期地執政下去。此外，也可以說還有一個限制，就是執政黨必須依法執政，依法治理國家。企圖超越法律，違規執政，濫用權力，很容易會被轟下臺。

以暴力方式登上執政舞臺的執政黨，則是另一番情形。同上述執政黨概念相比較，大致存在以下區別。第一，獲得執政的資格（即合法性）的依據是暴力。第二，一旦成了執政黨，便擁有全部國家權力。不但擁有行政權，還擁有立法權與司法權，而且還部分甚至是全部地控制非國家權力，即公民的私人權利，如限制公民批評執政黨和政府的權利，限制自由結社的權利，等等。總之，執政黨的權勢伸展到國家與社會的各個領域、各個方面。這種執政模式可稱之為集權式的執政模式，即鄧小平所說的“權力高度集中”或“權力過分集中”的執政模式。第三，在執政時間上沒有法定的期限。此類政黨，一旦上臺便謀求長期執政，永遠執政。但在客觀上，由于種種原因，特別是這一執政的模式（或曰體制）中內生的種種弊端，使它遲早會面臨種種挑戰，陷入執政危機。

不同政黨執政模式下的黨政關系

政黨執政的兩種模式便出現兩種黨政關系。

我們把通過和平競選上臺執政行使行政權力的執政模式稱為A模式，把通過暴力革命上臺執掌國家全權的執政模式稱為B模式。那么，A模式與B模式下的黨政關系存在哪些區別呢？

在A模式下，執政黨代表政府，其領袖為政府首腦，對外代表國家。不過，在一切活動中，是以政府的形象而不是以黨的形象出現的。由于執政黨不享有國家的立法權與司法權，因此，他只能影響而不能領導立法活動與司法活動，也不能代表立法機構與司法機構。執政黨與國家的關系，國家高于政黨。國家是全體公民的國家，政黨只是一個政治性的利益集團，只是得到選民信任、受選民委托、代理管理國家行政事務的政治組織，其使命是實現國家意志，維護國家利益。政黨自然有自己的意志自己的綱領，但不能有悖于國家意志與國家利益，更不能將國家意志與國家利益統一于黨的意志與黨的利益之內。執政黨與國家法律的關系，大體與國家關系相同。執政黨只是執行法律，依法治國，依法行政，在法治軌道上、在法律范圍內活動。絕不存在以黨的領袖之言代法，或以黨的文件代法的情況，絕不存在法外之法、法上之法的現象。國家、法律的權威高于執政黨的權威。

A模式下的黨政關系，如黨與政的合一關系，黨與議會、與司法機關的某種分立關系，黨與國家、與法律的遵屬關系，在實踐上運行有道，在理論上也順理成章，幾個世紀以來，沒有受到什么質疑，已趨成熟完備，其合理性、科學性是值得我們借鑒的。

B模式下的黨政關系呢？也就是蘇俄創造的，80年代以來我們試圖改革的黨政關系，那是另外一種情形了。其突出表現是黨在國家與社會生活中享有至尊無上的地位。對國家各部門它享有全權，對復雜內外事務它具有全能。黨的領袖在某些公眾場合講話，可以代表黨、代表國家、代表人民、代表軍隊等。黨對國家、對社會、乃至對公民個人的領導地位是絕對的。服從黨、相信黨，與黨保持一致，不但是最高的政治標準（革命與反革命的界限，劃分兩類矛盾的界限），也是最高的道德標準。毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中提出了六項政治標準，強調其中黨的領導和社會主義道路“是最重要的兩條”。

說不清、理還亂的黨政關系

蘇俄式的黨政關系的弊端早在其初期就為人們所察覺，最早可以追溯到列寧。后人在批評黨政不分這一現象時都會提到列寧這句話，即黨的領導是政治領導。到了斯大林時期，大元帥集黨、政、軍大權于一身，再沒人議論這一體制的問題了。對于蔣介石黨國一體化的執政體制，當時在野的中共領導人，都紛紛譴責，頗得民心。但中共執政之后，實行黨的一元化領導，政治、經濟、文化，立法、行政、司法，中央、地方、直至每個單位，全面高度整合，比蔣介石實有過之。直到1987年的中共十三大，在黨的代表大會的政治報告中，首次提出“黨政分開”的改革目標。遺憾的是這一目標不久就不提了。新世紀以來，無論民間還是黨內都涌動著政治體制改革的思潮。許耀桐一文，便是這一思潮的一朵浪花。

不難看出，許文是將黨政關系作為一個關鍵問題進行認真討論的。

在我看來，在現行體制框架下，你要說出它的弊端是可以做到的，但要去掉這些弊端，建構一種符合民主原則的黨政關系，則很難做到。

譬如，許文指出，“黨的地位不能高于國家”。這很對呀。可是，在現行體制下，黨是國家生活的領導者。黨不高于國家怎么去領導國家呢？黨高于國家的政治格局，已經成為一種傳統、一種習慣、一種制度，它以政治、軍事、經濟、文化的種種措施予以確保的。

譬如，許文提出了間接執政與直接執政的概念。意思是，黨政不分是由于直接執政。只要間接執政（他又認為是民主執政），黨政不分的弊端就可以解決了。

那么，直接執政與間接執政的區別在哪里呢？直接執政的概念許文沒有解釋。或許，顧名思義，無須解釋了，即由黨直接行使國家的立法、行政、司法的權力，黨的權力也就是國家權力；雖然設有一套國家機構，如政府、人大、法院，但都是從屬于黨的機構。

間接執政呢？許文在“政黨間接執政”的標題下寫道：“政黨執政，是以選派黨的干部擔任國家職務，構成的執政形式。”“執政黨和政權的關系，主要體現在執政黨提出治國的方略、政策，推出黨的領袖、干部成為政府的領導者。”在“黨如何執政”的標題下進一步寫道：“黨的執政是提出治國的政治路線和方針政策。”“黨的執政是提出立法建議并指導立法。”“黨的執政是選拔和推薦重要干部到國家政權機關中任職。”“黨的執政是監督國家政權中的黨的領袖、干部和黨員發揮先鋒模范作用，來保證黨的決議得到執行。”

關鍵在于，許文承認：“黨和國家政權之間是一種領導和被領導的關系”。這是一條總原則，上述所列的各項措施，或具體原則，都是與這個總原則相呼應的。如果說，黨的領導是目的，如何執政便是手段了。正如許文在回答“黨如何執政”問題時，開宗明義便說，“是黨的領導”；而黨就是通過上述各種方法、手段、措施“實現對國家和社會的領導的”。由此可見，在間接執政下，黨的領導依然是一個總原則，是總綱，這個總原則、總綱又不是一個抽象的口號。那么，在這種執政模式下，我們依然難以分辨間接執政與直接執政的區別，依然難以劃分黨政不分與黨政分開的界限。因為在所謂間接執政模式下，第一，黨依然是國家各部門的領導者，黨在國家和社會生活中依然是最高的權威，因此，國家機關不可避免仍然是執行黨的意志，貫徹黨的路線、政策的機關。所以，第二，許文把黨提出治國的政治路線、方針政策作為執政的首條。也就是，執政，最根本的是貫徹黨提出的路線、方針、政策。所謂執政，也就是依黨的政策執政。雖然也宣傳依法執政，但是，孰前孰后，不言而喻。第三，黨對國家的三大權力享有主導權，全面地控制與駕馭三大權力。問題還在于，在這種體制下，黨的領導與執政仍然是而且永遠是歷史的選擇，人民只能服從，人民依然無權選擇管理國家的代理人。據上所論，我們有理由說，間接執政與直接執政并無本質上的分野。

由此可見，B模式下的黨執政不存在黨政分開的問題。這就是為什么幾十年來人們反復討論黨政分開而不可能有明確結論的原因。

其實，黨執政就是黨掌管政權，就是黨進入政權機關，就是黨與政的一體化，不需要躲躲閃閃。關鍵在于如同許文所說的，你是民主執政還是非民主執政。所謂民主執政，世界各國的經驗是：第一，執政的資格是人民授予的，受人民委托又受人民監督的；第二，執政的權限僅享有國家的行政權力（在聯邦制國家只享有中央的行政權力）；第三，執政權是重復性定期授予。

如上所述，要解決“黨政分開”這一復雜的體制性難題，唯一的出路是落實主權在民，實現權為民所賦，這才是許文所說的由非民主執政向民主執政的歷史性轉變。

（作者為江蘇省社會科學院研究員）

（責任編輯洪振快）